Posibilidades de actuación del Estado frente a posibles incumplimientos de diversos actores del sistema educativo en la traslación de currículos
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Currículos educativos: competencia estatal básica y competencias de desarrollo y ejecutivas de las administraciones educativas. incumplimientos de la norma estatal por los distintos actores del sistema educativo. Acciones posibles a acometer desde el Estado: conflicto constitucional, jurisdicción, alta inspección y administración educativa. Estudio particular de las funciones de alta inspección 1.
Se ha recibido en esta abogacía del estado petición de informe por parte de la subsecretaría del departamento, solicitando el criterio jurídico de esta abogacía del estado en relación con las posibilidades de actuación del ministerio de educación, cultura y deporte en el caso de que las diversas administraciones educativas o los actores del sistema educativo incumplan sus obligaciones en materia de adaptación de las asignaturas y materias que resulten de los aspectos básicos de los currículos educativos que al Gobierno corresponde fijar.
Examinada la consulta remitida se tiene el honor de emitir el presente informe, de conformidad con las siguientes
i. conviene con carácter preliminar, a los efectos de la consulta planteada, delimitar el alcance de la legislación básica estatal en la formulación de currículos educativos y el ámbito que, en desarrollo o ejecución de la misma, corresponde a las comunidades autónomas.
De conformidad con el artículo 149.1.30 ce, corresponde al estado la competencia exclusiva relativa a la «Regulación de las condiciones de
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obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales y normas básicas para el desarrollo del artículo 27 de la Constitución, a fin de garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos en esta materia».
En lo que a la consulta se refiere, la competencia exclusiva del estado se ciñe al dictado de las normas básicas para el desarrollo del derecho fundamental a la educación del artículo 27 ce. todas las comunidades autónomas han asumido estatutariamente las competencias en materia de enseñanza en todos sus niveles, grados, especialidades y modalidades, lo que debe hacerse con respeto no sólo a las normas constitucionales señaladas (artículos 27 y 149.1.30 ce), sino también a la legislación básica que al amparo de la misma se dicte.
En este sentido, y en consonancia con los preceptos constitucionales, la disposición adicional primera , punto 2, de la ley orgánica 8/1985, reguladora del derecho a la educación (lode) dispone que «En todo caso, y por su propia naturaleza, corresponde al Estado: ...c) La fijación de las enseñanzas mínimas y la regulación de las demás condiciones para la obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales, válidos en todo el territorio español (...)».
Por su parte, el artículo 6 de la ley orgánica 2/2006, de educación (loe), cuyo carácter es de precepto básico conforme a la disposición Final Quinta del mismo texto, bajo la rúbrica currículo establece, por lo que aquí interesa, las siguientes reglas:
1. a los efectos de lo dispuesto en esta ley, se entiende por currículo el conjunto de objetivos, competencias básicas, contenidos, métodos pedagógicos y criterios de evaluación de cada una de las enseñanzas reguladas en la presente ley.
2. con el fin de asegurar una formación común y garantizar la validez de los títulos correspondientes, el Gobierno fijará, en relación con los objetivos, competencias básicas, contenidos y criterios de evaluación, los aspectos básicos del currículo que constituyen las enseñanzas mínimas a las que se refiere la disposición adicional primera , apartado 2, letra c) de la ley orgánica 8/1985, de 3 de julio, reguladora del derecho a la educación.
3. los contenidos básicos de las enseñanzas mínimas requerirán el 55 por 100 de los horarios escolares para las comunidades autónomas que tengan lengua cooficial y el 65 por 100 para aquellas que no la tengan.
4. las administraciones educativas establecerán el currículo de las distintas enseñanzas reguladas en la presente ley, del que formarán parte los aspectos básicos señalados en apartados anteriores. los centros docentes desarrollarán y completarán, en su caso, el currículo de las diferentes etapas y ciclos en uso de su autonomía y tal como se recoge en el capítulo ii del título V de la presente ley (...)
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de igual modo, la disposición Final tercera de la loe aclara que «Todas las referencias contenidas en las disposiciones vigentes a las enseñanzas comunes, se entenderán realizadas a los aspectos básicos del currículo que constituyen las enseñanzas mínimas».
Tales enseñanzas mínimas son los aspectos básicos del currículo referidos a los objetivos, las competencias básicas, los contenidos y los criterios de evaluación. el fin de las mismas es asegurar una formación común a todo el alumnado inserto en el sistema educativo español, garantizando la validez de los títulos correspondientes. tal formación facilitará la continuidad, progresión y coherencia del aprendizaje en caso de movilidad geográfica del alumnado. precisamente a las enseñanzas mínimas se refiere la sentencia del tribunal constitucional 88/1983, de 27 de octubre (y de modo análogo, la 87/1983, de igual fecha), cuyo fundamento jurídico tercero se expresa en los siguientes términos (la negrita es nuestra):
3. la cuestión objeto de debate consiste en determinar si la competencia para establecer las enseñanzas mínimas entraña, de una parte, la de fijar el contenido concreto de los bloques temáticos o sólo un contenido genérico de las disciplinas o asignaturas; y, de otra, si incluye en su ámbito la de establecer los horarios mínimos que han de dedicarse a tales enseñanzas.
Para solucionar este problema es preciso tener en cuenta la finalidad de la competencia estatal relativa a las enseñanzas mínimas, no discutida por las partes, que es con toda evidencia la de conseguir una formación común en un determinado nivel de todos los escolares de educación General Básica, sea cual sea la comunidad autónoma a la que pertenezcan, lo que deriva de los artículos 27 y 149.1.30 de la constitución. la homologación del sistema educativo a que se refiere el primero de los artículos citados y la competencia exclusiva que reserva el estado el segundo para la regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales y normas básicas para el desarrollo del artículo 27, a fin de garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos en esta materia, son los medios que la constitución prevé para obtener ese nivel mínimo de homogeneidad en la formación de los escolares, debiendo señalarse que la ley orgánica del estatuto de centros docentes de 19 de junio de 1980, en conexión directa con este último precepto, establece en su disposición adicional segunda, apartado b), que en todo caso, y por su propia naturaleza, corresponde al estado la fijación de las enseñanzas mínimas y la regulación de las demás condiciones para la obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales válidos en todo el territorio español.
La finalidad pretendida por los preceptos mencionados, al establecer la competencia -no discutida- del estado para fijar las enseñanzas mínimas, lleva el que dentro de este concepto se comprendan la fijación de objetivos por bloques temáticos, que en relación a cada disciplina o materia de las contenidas en las enseñanzas mínimas realiza el Real Decreto origen del conflicto, así como también de los horarios mínimos
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que se consideren necesarios para su enseñanza efectiva y completa, atendiendo al rendimiento escolar medio. la conclusión es, por tanto, que la competencia para fijar las enseñanzas mínimas, lleva aparejada como medio natural para su ejercicio efectivo la concreción de su contenido, en la forma expuesta, y la fijación de horarios mínimos, aunque ello no se recoja explícitamente en el nivel de regulación de la ley orgánica del estatuto de centros escolares, que no tenía por qué concretar el contenido del concepto.
Por lo tanto, atendido el carácter de legislación básica tanto de los preceptos que así declara la loe como de los reales decretos que en aplicación del artículo 6 de la loe dicte el Gobierno, estableciendo las enseñanzas mínimas de la educación infantil, primaria, secundaria y Bachillerato, las comunidades autónomas, en desarrollo de tales enseñanzas mínimas, no pueden alterar la normativa básica que conforma ese tronco común normativo mínimo.
Para delimitar el qué debe entenderse por básico, la sentencia del tribunal constitucional 98/2004 (por todas) señala que «en relación al concepto de «bases», nuestra doctrina constitucional ha venido sosteniendo que por tales han de entenderse los principios normativos generales que informan u ordenan una determinada materia, constituyendo, en definitiva, el marco o denominador común de necesaria vigencia en el territorio nacional. Lo básico es, de esta forma, lo esencial, lo nuclear, o lo imprescindible de una materia, en aras de una unidad mínima de posiciones jurídicas que delimita lo que es competencia estatal y determina, al tiempo, el punto de partida y el límite a partir del cual puede ejercer la Comunidad Autónoma, en defensa del propio interés general, la competencia asumida en su Estatuto. Con esa delimitación material de lo básico se evita que puedan dejarse sin contenido o cercenarse las competencias autonómicas, ya que el Estado no puede, en el ejercicio de una competencia básica, agotar la regulación de la materia, sino que debe dejar un margen normativo propio a la Comunidad Autónoma [SSTC 1/1982, de 28 de enero (RTC 1982, 1), F. 1; 69/1988, de 19 de abril (RTC 1988, 69),
F. 5; 102/1995, de 26 de junio (RTC 1995, 102), FF. 8 y 9; 197/1996, de 28 de noviembre (RTC 1996, 197), F. 5; 223/2000, de 21 de septiembre (RTC 2000, 223), F. 6; 188/2001, de 20 de septiembre (RTC...
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