Importancia y posibilidades estratégicas de la transparencia del gasto a nivel de políticas públicas
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Mucho sonido no permite oír bien,
Mucha luz reduce la visión,
Demasiado condimento elimina el sabor,
Texto adaptado de Francisco Cambó (1876-1947)
Un exceso de información sobre el gasto desorienta y obstaculiza su análisis y comprensión. Mucho detalle en la clasificación presupuestaria ofrece información específica sobre las partidas de gasto pero no permite observar con claridad su sentido o significado contextual, su relación con los objetivos perseguidos y los efectos inducidos. La desorientación que por exceso de información se sufre hoy día es similar a la que sufre Alicia, perdida en el País de las Maravillas ante una encrucijada de varios caminos llena de indicadores o señales informativas no muy bien colocadas, mientras un gato sonriente, vestido a rayas, aparece y desaparece misteriosamente. Alicia le dice: "No entiendo estas señales. Podría decirme como salir de aquí? Que camino debo seguir?". El gato responde: Eso depende de a donde quieras ir? A: No me importa donde vaya. G: Entonces no importa que camino elijas. A: Quiero decir que no me importa donde vaya siempre que vaya a algún sitio. G: Ah!...eso dalo por seguro.... llegaras a algún lugar...si caminas una distancia suficiente..." Lewis Caroll muestra la dificultad de Alicia para pasar a la madurez: soportar la incertidumbre, o sea conllevarla de manera activa, intentando salir de una realidad no deseada tratando de buscar salidas o soluciones sin tener una idea clara de hacia donde se va.
El sentimiento de duda de Alicia es similar a la incertidumbre sentida por los líderes políticos, empresarios y ciudadanos en general ante la encrucijada de la crisis. Muchos de los problemas mas relevantes con los que se enfrentan tienen una dimensión y naturaleza desconocida durante un periodo relativamente largo durante el cual se conforma (madura) la política a seguir y se van identificando los temas de debate. En esta fase de conformación, los objetivos y medidas a tomar son difusos y los resultados previsibles de las políticas publicas son debatibles y de muy difícil valoración y atribución, especialmente sus resultados finales (outcomes) y los efectos indirectamente inducidos. Se presentan diversas opciones de elección alternativa basadas en múltiples estadísticas, señales o indicadores, ofrecidos por fuentes de información cuya credibilidad es limitada. Consciente o inconscientemente, esta incertidumbre se traslada a los ciudadanos. Con el desarrollo de las nuevas tecnologías el potencial de producción de información y estadísticas o indicadores han aumentado exponencialmente pero ni los gestores públicos ni los ciudadanos parecen sentirse mejor informados que antes. La mera producción de información no supone necesariamente un aumento del conocimiento. Para ello es necesario que el avance de la tecnología de la información vaya acompañado de un desarrollo de la capacidad de crear y comunicar conocimiento (seleccionar datos e información, ca-
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tegorizar, analizar, contrastar, evaluar, transmitir y difundir resultados, etc.) y de la construcción de confianza social. Hoy día hay un exceso de información, no necesariamente creíble ni relevante, que no permite comprender realidad económica ni como salir de ella.
El mundo del directivo público es complejo: ¿A qué fuente de información deben de prestar atención? ¿Cómo deben interpretarse datos e indicadores? ¿A que temas se les da prioridad y que nivel de esfuerzo dedicarle? ¿Qué efectos inducen sus decisiones? ¿A quienes perjudican y a quienes benefician? ¿Que apoyos se necesitan, de quién y a cambio de qué? ¿Cómo ponerlas en práctica? ¿Cómo financiar las actuaciones? ¿Qué efectos pueden esperarse de una redistribución del gasto público? etc. Para responder adecuadamente a estas preguntas se necesita conocer la opinión de los ciudadanos y múltiples actores o stakeholders de las políticas publicas. Además, el éxito del directivo publico también depende de comunicar de manera convincente los resultados de su gestión. Entre otras cosas se necesita grandes dosis de transparencia, credibilidad y confianza para conseguir la colaboración de grupos afectados por los cambios de política. En contextos complejos, al poner en marcha iniciativas de cambio o para confrontar una crisis, no hay recetas preestablecidas de universal aplicación que permita al directivo estar seguro de acertar a priori, e incluso haber acertado a posteriori, y convencer de ello al ciudadano. Cada cambio de política pública requiere buenas dosis de liderazgo, visión político estratégica, nueva información y conocimiento específico relevante para la iniciativa emprendida. En gran medida, la gestión de una crisis depende del buen diseño y funcionamiento de los sistemas de información y comunicación (transparencia), de evaluación y de control. La metáfora de Alicia muestra con claridad el viaje hacia la madurez. Todo cambio o camino permite escapar de un problema o realidad social y lleva a un estado de mayor bien estar "... si caminas una distancia suficiente..."
La madurez del liderazgo del directivo, político o empresarial, no se muestra tanto con el manejo de la información y la presentación de múltiples indicadores favorables a sus intereses sino con el establecimiento de una pauta de decisiones y un flujo de actuaciones que permitan avanzar manteniendo una relación coherente entre la adaptación de las políticas públicas (construcción de consenso sobre objetivos, acciones a realizar, financiación, sistemas de información, evaluación y control) y los cambios socioeconómicos. La importancia de la transparencia se sitúa en el inicio de este proceso y en todas las fases del ciclo de políticas públicas.
Transparencia del gasto público como vacuna contra futuras crisis
Hasta ahora, en no pocos países, ha sido usual el comportamiento opaco en la gestión presupuestaria con el fin de ganar tiempo o evitar ajustes fiscales y económicos, pasándolos a futuros gobiernos. Tal es el caso recurrente de los agujeros presupuestarios que suelen aflorar en los cambios de gobierno, o la "ingeniería" jurídi-
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co presupuestaria para maquillar el cumplimiento de objetivos de déficit y deuda, creación de entidades en el limite difuso de lo público y lo privado, la realización de actividades extra-presupuestarias, etc. La opacidad prolongada en las finanzas públicas no permite prevenir o reaccionar anticipadamente ante crisis en fase emergente. Los Estados no pueden corregir desequilibrios financieros si no se conoce con claridad y certeza el estado y la evolución real de las finanzas públicas. Asimismo se puede asociar la opacidad a ciertas prácticas de corrupción y disimulo de privilegios en el gasto público (p. e. falta de claridad en los procesos de contratación pública o en la dimensión o destinatarios de las exenciones fiscales, subvenciones, avales, etc.).
A pesar de la importancia del role anticorrupción de la transparencia, este articulo se centra en su utilidad como instrumento para mejorar la asignación de recursos entre las políticas públicas. Igual que el mercado sin transparencia no permite la competencia perfecta y por tanto la asignación eficiente de los recursos para la producción de bienes y servicios privados, las decisiones de los gobiernos sin transparencia tienden a distribuir ineficientemente el gasto público. La mejora en la gestión del gasto público depende de la transparencia del proceso de gasto (desde la programación hasta el control) y de los resultados conseguidos. La transparencia, en sentido amplio, puede ser una vacuna eficaz contra futuras crisis. Las reacciones de la sociedad y de los mercados a la información pública sobre las finanzas públicas ayudan al sector público a poner en orden sus cuentas. Sin transparencia no hay presión o incentivo a la corrección de comportamiento no deseado de gasto. La prolongación temporal del gasto ineficiente es un factor claro de inestabilidad presupuestaria. La acumulación de sus efectos provoca situaciones financieras inmanejables, de perdida de competitividad e inestabilidad cuya corrección puede llegar a ser irreversible a partir de un nivel de deterioro determinado. En este sentido, la transparencia se presenta como un primer paso indispensable para evitar altos grados de deterioro de las finanzas públicas. La trasparencia es condición previa a la eficacia en los sistemas de control social y exigencia de responsabilidades. Según la naturaleza de la transparencia (p.e. tipo y nivel de información) la participación y control del ciudadano podrá ser de mayor o menor influencia en la conformación de una políticas públicas eficientes y eficaces y en la sostenibilidad fiscal a medio y largo plazo.
Suele argumentarse que la opacidad o información difusa del gasto público evita conflictos. Es cierto, la revelación (disclosure) del gasto y sus destinatarios, los grupos afectados o beneficiados por recortes o aumentos de gasto, hace aflorar agravios comparativos. Pero la opacidad en las finanzas públicas puede mantenerse solo por cierto tiempo, normalmente en épocas de bonanza económica, y no resuelve los problemas sino que los pospone (p. e. oculta tratos preferenciales y privilegios ineficientes e insostenibles a medio o largo plazo) permitiendo el crecimiento de sus consecuencias. La falta prolongada de transparencia presupuestaria permite ocultar niveles de déficit y deuda pública insostenibles hasta momentos avanzados de crisis.
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Según un estudio de la OCDE (2007) en los últimos años la transparencia del gasto público se ha convertido en uno de los valores de gestión pública más...
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