La limitada posibilidad de intervención de los entes locales en materia de turismo

Autor:Antonio Villanueva-Cuevas
Cargo:Profesor Ayudante Doctor de la Universidad de Castilla-La Mancha
Páginas:1-27
RESUMEN

El turismo es una de los ámbitos de intervención pública más importantes para todas las Administraciones Públicas en España, y desde luego, también para los Entes Locales, pues en el desarrollo de esta actividad por los turistas entran en acción un amplio conjunto de políticas públicas y se requiere la prestación de numerosos servicios públicos que, en su mayoría, son competencia de los... (ver resumen completo)

 
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1. Introducción

El turismo, como ha indicado la Unión Europea, es un sector de actividad de naturaleza particular, de cuyo éxito depende hacer converger diversas políticas públicas necesarias para superar las dificultades que se plantean en una actividad que se fundamenta en la prestación privada de servicios pero que necesita recursos, bienes, servicios e infraestructuras públicas, y curiosamente, muchos de dichos servicios e infraestructuras son de titularidad local, sobre todo, municipal. Ello es una muestra de la importancia que los Entes Locales tienen en el desarrollo del turismo (Roca Roca y Pérez Martos, 2001), pero a la vez, este es vital para el progreso económico de numerosos municipios españoles, hasta el punto que el mismo se ha convertido, si no en el sector principal, sí en la alternativa de desarrollo para muchos de ellos, junto a sus actividades económicas tradicionales -agricultura, ganadería, o incluso, una industria en decadencia-.

No debemos olvidar que el turismo es un factor esencial para lograr mayores niveles de cohesión económica, social y cultural entre los territorios, permitiendo que aquellos más desfavorecidos desde una perspectiva económica, vean mejorados sus índices de empleo, y con ello, aumenten los niveles de renta de sus ciudadanos y su calidad de vida, contribuyendo a una mayor solidaridad interterritorial, y todo ello,

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además, resaltando la identidad cultural y los valores naturales y patrimoniales de los mismos, lo que constituye precisamente su riqueza turística, permitiendo con ello un desarrollo turístico sostenible que proteja, no sólo los estrictos bienes medioambientales, sino también las características culturales y sociales de las localidades de recepción, algo que no siempre ha sido bien entendido, y ejemplos de ello tenemos a lo largo de nuestro territorio.

Por todo ello, los Entes Locales, y especialmente, los municipios, no pueden quedar al margen de las decisiones que se adopten en materia turística. Y a este respecto, la influencia de nuestro modelo de organización territorial descentralizada será decisiva, originando un reparto de competencias entre Estado, Comunidades Autónomas y Entes Locales en este sector claramente desequilibrado. Como más adelante veremos, las segundas poseen la práctica exclusividad competencial específica sobre esta materia, y si bien el papel del Estado todavía puede ser considerado relevante, sobre todo, a través de su labor de promoción de España como unidad de destino turístico y de la intervención que realiza en esta materia a través de los llamados títulos genéricos de intervención, como bases y planificación general de la economía, relaciones internacionales o comercio exterior, el ámbito de actuación directa que posee la Administración local en esta materia determina que su intervención real apenas exceda en muchas ocasiones de la promoción de su ámbito territorial, y si tenemos en consideración las limitaciones financieras de la misma, de poco más que de abrir una oficina municipal de información turística.

En todo caso, ello es así sólo si nos atenemos a las facultades específicas que les han sido reconocidos en la legislación autonómica de ordenación del turismo. Pero si analizamos la intervención indirecta que, sobre todo los municipios, pueden desempeñar para favorecer –o, incluso, perjudicar, si aquella no se desarrolla adecuadamente- el potencial turístico local, veremos que la actuación de dichas Entidades puede ser decisiva para el modelo de desarrollo turístico, y con ello, económico, que se quiera implementar. No obstante, no conviene adelantar conclusiones, y lo primero será determinar las facultades que nuestra legislación turística reconoce a los Entes Locales.

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2. Las competencias de los entes locales en materia de turismo

Como hemos indicado anteriormente, la Constitución instaura un modelo de organización territorial descentralizado en el que, si bien las Comunidades Autónomas fueron el escalón administrativo más novedoso y destacado, el papel de los municipios, provincias e islas también es potenciado respecto a la legislación preconstitucional.

A este respecto, y como breve introducción histórica, conviene indicar que la Administración municipal había desarrollado hasta mitad del siglo XX una intervención destacada en materia de turismo, hasta el punto de que se puede incluso decir que en la misma, junto con la llamada policía de fronteras, de ámbito claramente estatal, se encuentran los antecedentes remotos de la actuación pública en dicha materia. De esta manera, y según señala la generalidad de la doctrina (Martín Mateo, Martín-Retortillo y Villar Palasí, 1970), hay que destacar la dimensión municipal que poseían estos ámbitos de intervención administrativa, sobre todo en lo relativo a policía sanitaria y de seguridad, lo que lleva a dicha doctrina a resaltar "la comprensión municipal y sanitaria que inicialmente se dio a la intervención administrativa en materia de alojamientos, comprensión esta que es común primeramente también, para otras modalidades de acción administrativa, que posteriormente, como el urbanismo, van a adquirir una significación propia y un sentido específico, del que el aspecto sanitario pasa a ser una faceta más" (Martín Mateo, Martín-Retortillo y Villar Palasí, 1970).

Este importante papel que desarrollaba la Administración municipal se fue manteniendo, e incluso, intensificando, durante las primeras décadas del siglo XX; de hecho, el Estatuto Municipal de 8 de marzo de 1924, incluirá en su art. 150, apartado 13, como competencia municipal, la "policía de vigilancia y seguridad para ordenar el uso comunal de la vía pública y para proteger personas y cosas en construcciones, talleres, fábricas, canteras, muelles, transportes, fondas, tabernas, posadas, casinos, cafés, circos, teatros, romerías, fiestas, y demás lugares de reunión abiertos al público" (Roca Roca y Pérez Martos, 1998), y si bien no aparece enumerado el turismo, evidentemente por la situación incipiente en la que se encontraba en esos años este sector, sí que se describen, tal y como dicen los autores citados, "parte de las actividades (que) son calificadas hoy como turísticas, a la luz de la legislación específica sobre el sector, y todas ellas, por su naturaleza y significado, influyentes de forma decisiva en la

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demanda turística de un municipio particular" (Roca Roca y Pérez Martos, 1998). A estos efectos, es incluso más relevante la Ley Municipal de 31 de octubre de 1935, la cual ya atribuye de manera expresa facultades a los municipios para el fomento del turismo, al indicar en su art. 101, letra h), que son competencias municipales, el "fomento del turismo, protección y defensa del paisaje, museos, monumentos artísticos e históricos, playas y balnearios" (Roca Roca y Pérez Martos, 1998).

De esta manera, conforme avanza el siglo, a los Entes Locales se les seguirán reconociendo -al menos, desde un punto de vista teórico- competencias cada vez más relevantes en materia turismo, y así se recogía en su legislación reguladora: la Ley de Régimen Local de 16 de diciembre de 1950, en su art. 101, apartado 2, letra j), indicaba que "la actividad municipal se dirigirá principalmente a la consecución de los siguientes fines:... j) Fomento del turismo; protección y defensa del paisaje; museos, monumentos artísticos e históricos; playas y balnearios". Y en los arts. 242 y 243, letra m), de la misma Ley se aludía a las competencias provinciales, al indicar, en el primero de los preceptos citados, que "es de la competencia provincial el fomento y administración de los intereses peculiares de la provincia, con subordinación a las leyes generales", y en el segundo, que "de manera especial se comprenden en dicha competencia los servicios siguientes: letra m) Conservación de monumentos y lugares artísticos e históricos y desarrollo del turismo en la provincia" (Martín Mateo, Martín-Retortillo y Villar Palasí, 1970).

Este destacado papel desarrollado hasta ese momento en el sector turístico por la Administración local, va a sufrir un profundo cambio a partir de la segunda mitad del siglo XX, con la llegada a nuestro Derecho Administrativo de un fenómeno puesto de manifiesto por la doctrina más autorizada y que consistió en el vaciado y centralización de competencias locales en favor de la Administración periférica estatal (García de Enterría, 1985), y lógicamente, tal situación también se reflejó en materia de turismo. A este respecto, la doctrina ha indicado que "el incremento del turismo se ha producido entre nosotros en un momento en el que el panorama de nuestra Administración pública es evidente la tendencia a la concentración de decisiones con la consecuencia de la centralización administrativa que de ello resulta" (Martín Mateo, Martín-Retortillo y Villar Palasí, 1970).

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Ciertamente, a los Entes Locales se les reconocían, al menos formalmente, competencias en materia turismo, y así se recogía en su legislación reguladora, la ya citada Ley de Régimen Local de 16 de diciembre de 1950, pero, como ya se ha dicho, la centralización en el funcionamiento de la Administración determinó que la legislación sectorial apenas reconociera facultades a los Entes Locales en esta materia. Al respecto se puede aludir, según indica la doctrina (Fernández Álvarez, 1974), al...

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