Las políticas sociales de la Unión Europea en los albores del nuevo milenio

Autor:Jordi Estivill
Cargo:Director del GES de Barcelona. Profesor de Política Social. Consultor de Políticas Sociales Europeas
Páginas:63-98
RESUMEN

En este artículo se analiza el itinerario de las políticas sociales de la Unión Europea. Las cuales surgen de modo residual y encajonadas por las políticas laborales pero se van ampliando en la década de los setenta del siglo anterior para alcanzar un bienio pletórico hacia finales de la década posterior. En él se formulan la Carta Comunitaria de Derechos Sociales, precedente de la actual discusión sobre la Carta Social, el Parlamento adopta la resolución sobre las «rentas mínimas», se reforma el Fondo Social Europeo y se aprueba el III Programa Europeo de Lucha contra la Pobreza. Éste inaugura una serie de programas experimentales que van a caracterizar la escena de la política social europea de los noventa, junto al debate sobre el modelo social, el estado del bienestar y el principio de subsidiariedad, y la armonización de la protección social.

 
CONTENIDO

Las políticas sociales de la Unión Europea en los albores del nuevo milenio JORDI ESTIVILL * «El origen de todas las ciudades ha sido que cada una de ella fuese un lugar donde, con el intercambio de los beneficios y la reciprocidad de los auxilios, se afirmase la sociedad humana» 1. PÓRTICO FLUVIAL L as políticas sociales diseñadas y desa- rrolladas a escala europea son como un río. Nacen en manantiales lejanos, de poco caudal, bajan encajonados entre mon- tañas y en determinados períodos sus cauda- les aumentan y el originario riachuelo se transforma en río abundante. Pero en otros momentos de sequía, las aguas parecen desa- parecer bajo la tierra para volver a emerger más adelante. La dirección del río es poten- cialmente clara: debería desembocar en los mares de las políticas sociales de los Estados Miembros, si bien a veces se desvía, tiene re- codos y el estuario está lleno de laberintos in- trincados. El objetivo de este trabajo es dejarse llevar por este río, analizando su itinerario desde su inicio, pero insistiendo en los últimos años 1 . No se trata de examinar las políticas sociales de los Estados que componen la Unión Euro- pea sino las de ésta 2 . También se presupone que el lector conoce las instituciones y los me- canismos de la Europa Comunitaria. Última limitación: Dada la complejidad y la exten- sión de la política social de la Unión, uno no se podrá parar en los rincones del río ni en sus afluentes más marginales. Se trata de presentar su curso central y hasta cierto pun- to su irrigación en España. 63 * Director del GES de Barcelona. Profesor de Políti- ca Social. Consultor de Políticas Sociales Europeas. 1 Este trabajo tiene su origen en un encargo del De- partamento de Bienestar Social de la Generalitat de Ca- talunya. Esta versión ha sido ampliamente revisada y actualizada. Se intenta poner el acento en aquellas me- didas más relacionadas con distintos colectivos (vejez, juventud, discapacitados, inmigrantes, pobreza/exclu- sión) y con los aspectos (mundo asociativo, protección social y rentas mínimas) que tienen una incidencia en la política social de aquí. Ello no significa ignorar la impor- tancia que tienen los fondos estructurales de la Unión como el FEDER y el FEOGA para la economía catalana y española (infraestructuras, medio ambiente, agricultura) y el FSE para el mercado de trabajo. 2 La bibliografía dedicada a la política social europea en las diversas lenguas de los países de la Unión es ingen- te. Y ello sin contar con las propias publicaciones de las instancias europeas. Por dicho motivo, en este trabajo se ha optado por utilizar referencias explícitas en los diver- sos apartados en lugar de dar una lista imprecisa y nece- sariamente incompleta referida al conjunto de la política social europea. Se insiste en las notas del período 1988- 2001. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 32 2. UN RIACHUELO DE MONTAÑA ENCAJONADO HASTA 1974 Remontarse a las fuentes equivale en la Política Social Europea a hacer alusión al Tratado de Roma (1957). Este incluía una va- porosa declaración a favor del progreso social y la mejora de las condiciones de vida y de trabajo y dos series de artículos. La primera concernía a la libre circulación de los trabaja- dores (arts. 48 a 51) y la segunda, denomina- da más concretamente política social (arts. 117 a 128), se limitaba a la recualificación y reinstalación de los trabajadores por medio de un Fondo Social Europeo (FSE). Entre las dos series había una diferencia fundamental, ya que los primeros artículos estaban sometidos al proceso de toma de decisiones comunitarias imperante en aquel momento (propuesta de la Comisión, consulta al Parlamento y al Co- mité Económico y Social y decisión final del Consejo bajo la forma de reglamento o direc- tiva); mientras que los segundos, es decir, las disposiciones sobre el empleo, las condiciones de trabajo, la formación profesional y la Se- guridad Social, sólo preveían la colaboración entre los Estados Miembros, y a la Comisión tan sólo se le otorgaba la función de promover estudios e informes y la organización de las consultas (art. 118). Así pues, ya desde los inicios se establecía una regla de juego limitadora y no exenta de ambigüedades: la libre circulación era un asunto comunitario, el resto pertenecía a la soberanía de los Estados. Éstos han defendi- do y continúan defendiendo encarecidamente dicha soberanía. Por este motivo se ha afir- mado 3 que no hay que pedir a la Unión Euro- pea lo que no se está dispuesto a exigir de los Estados. También por ello, ante las presiones que reciben muy a menudo, los responsables de las instancias europeas recuerdan el he- cho de que las grandes decisiones de la políti- ca social se toman en cada país. Cabe recordar también que las primeras decisiones sociales en el ámbito europeo 4 tu- vieron un carácter compensatorio ante la re- conversión que la siderurgia francesa tuvo que hacer como resultado de la negociación con el resto de países (especialmente Alema- nia). Así, la segunda lección que se puede ex- traer de este dubitativo nacimiento es que el río surge encajonado alrededor de las altas paredes de la política laboral y como resulta- do, relativamente residual, de las medidas industriales. Esto nos remite a la tercera lec- ción. Los padres de la patria europea, acerta- dos en suponer que la creación de un gran mercado establecería las bases de la paz y del crecimiento económico, creyeron firmemente que dicho crecimiento comportaría una mejora casi automática de las condiciones de vida. Para ellos, el edificio europeo debía construirse sobre unos cimientos económicos que permiti- rían levantar las paredes del entendimiento político. El resto podría encontrarse en el des- ván. El campo social y aún menos el cultural no estaban contemplados en sus agendas. Pero esta concepción, dominante en toda la Europa de la década de los sesenta, ha ido cambiando y ha aumentado la conciencia de que: 1) el crecimiento económico es una con- dición necesaria pero no suficiente para la mejora de las condiciones sociales; 2) la inte- gración monetaria, mercantil, financiera, no provoca necesariamente una aproximación de los sistemas sociales, y 3) las decisiones europeas de política económica también ge- neran desigualdades entre los grupos socia- les, los territorios y las generaciones. En este sentido, y tal como se verá, la polí- tica social europea se ha debatido entre las orientaciones compensatorias y las subsidia- rias, entre la armonización y la convergencia, 64 ESTUDIOS 3 ESTIVILL, J. «La lluita contra l'exclusió en el marc de la política social de la Unió Europea» Rev. FORUM nº 5. Barcelona. Generalitat de Catalunya. Departamento de Bienestar Social. Junio 1996. 4 Esto se produjo a través del Tratado de París de 1951 que creaba la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA). REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 32 entre la función de estímulo y la intervención decidida, entre la presión de los Estados y la legitimación de las instancias supra y subes- tatales. Hasta 1974 no hubo grandes modificacio- nes. Crecimiento moderado de la población, aumento de su esperanza de vida y dismi- nución del tiempo de vida activa, creci- miento de la escolarización obligatoria y entrada progresiva de las mujeres en el tra- bajo remunerado, pero sobre todo unos ín- dices de paro bastante reducidos en cinco países (Benelux, Alemania y Francia) y que sólo eran proporcionalmente más elevados en ciertas regiones y sobre todo en el Mezzogior- no italiano, sobre un trasfondo de expansión económica, del mercado de trabajo y de la protección social, circunstancias que no re- querían una fuerte intervención supraesta- tal. De 1961 a 1972 el Fondo Social, con un presupuesto de 470 millones de Unidades de Cuenta, cubrió las demandas provenientes mayoritariamente del gobierno italiano para la reinstalación de sus emigrantes y de Ale- mania para la reeducación profesional de los accidentados en el trabajo. Asimismo, en la Conferencia de la Cumbre de La Haya de 1969 y en la de París de 1972, ya se empezó a reconocer que la armonización del mercado de trabajo y de las políticas estatales no eran tan automáticas y que el funcionamiento del Fondo Social, a pesar de la reforma de 1971, tenía graves inconvenientes. En primer lu- gar, porque la intervención del FSE dependía de la importancia de los dispositivos y medios financieros de los Estados Miembros y favore- cía más a unos que a otros. En segundo lugar porque, al funcionar como un mecanismo de compensación y sobre la base de operaciones elegibles, no se producía una alimentación del presupuesto comunitario y una concentración de las ayudas. Y en tercer lugar, porque su ca- rácter retroactivo no le permitía afrontar la problemática del paro provocado por las re- conversiones industriales y los cambios rápi- dos de la tecnología, y menos aún anticiparse a ellos 5 . También en las décadas de los cincuenta y los sesenta, uno de los desafíos ratificados en el Tratado de Roma era intentar transformar los grandes movimientos migratorios intraes- tatales en una libre circulación de personas. Ya en el mes de agosto de 1961, un Reglamen- to y una Directiva del Consejo habían esta- blecido las primeras medidas para la libre circulación de los trabajadores y sobre la en- trada, ocupación y su permanencia y la de sus familias en el interior de la Comunidad. En marzo de 1964 y el 15 de octubre de 1968, es- tas disposiciones se completaron en el sentido de que cualquier ciudadano de cualquiera de los Estados Miembros tenía derecho a acce- der y a ejercer una actividad asalariada de acuerdo con el mismo tratamiento que los trabajadores autóctonos. Debía tener las mis- mas prioridades de acceso al trabajo disponi- ble, las mismas ventajas sociales, fiscales y de vivienda, recibir la misma asistencia en las ofi- cinas de empleo y disfrutar de los mismos dere- chos sindicales. Asimismo, los miembros de la familia de alguien que trabajase en algún Es- tado miembro que no fuera el suyo tenían de- recho a instalarse en él. La pareja y los hijos menores de 21 años tenían derecho a acceder al trabajo y los hijos debían ser admitidos en la educación general, profesional y ocu- pacional en las mismas condiciones que los nacidos en el Estado de acogida. Éste debía facilitarles la entrada sin visado ni obliga- ción equivalente, reconocerles el derecho de permanencia mediante un permiso que no podía serles retirado aunque el trabajador estuviera en paro o en situación de incapa- cidad laboral permanente. De esta forma se materializaba el principio de la libre circula- ción de personas, que completaba el de la cir- culación de mercancías y de capitales en la 65 JORDI ESTIVILL 5 HATT, Ph. «Trente ans d'intervention du FSE» en «Le Fonds Social Européen» Commission des Commu- nautés Européennes. Rev. Europe Sociale nº 2. Luxem- bourg. 1991 (páginas 80 y 81). REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 32 perspectiva de la creación de un gran merca- do común. 3. CRISIS DEL 73 Y AMPLIACIÓN DE LA POLÍTICA SOCIOLABORAL COMUNITARIA En los inicios de los setenta las expectati- vas de expansión económica y del mercado de trabajo todavía eran buenas. Pero la crisis de 1973 rompe estas expectativas y aun cuando los Estados tardarán en reaccionar en sus respectivas políticas, en 1974 el Consejo del 21 de enero adopta el Programa de Acción So- cial, que marca un hito en la política social co- munitaria. Ya que, por un lado, se reconoce que no puede desarrollarse una política social exclusivamente a escala de cada Estado en una Europa en curso de integración y, por otro lado, se intenta incorporar los contenidos sociales en la política general de la Comuni- dad, que se extiende claramente hacia el em- pleo y la mejora de las condiciones de vida y de trabajo. Esto entroncaba con la reforma del Fondo Social de 1972 y con la creación del I Programa Europeo de Lucha contra la Pobreza, puesto en marcha el año 1975. En efecto, aquella reforma estableció que los criterios para la financiación de las acciones no se escogerían en función de los Estados Miembros sino de objetivos comu- nitarios y a la cual podrían optar empresas y organismos privados. Se dotaba al FSE con 440 millones de Uni- dades de Cuenta, los cuales debían ayudar a la formación profesional, al acceso a los pues- tos de trabajo, a la promoción del empleo en determinadas regiones y a facilitar el despla- zamiento de los trabajadores. A lo largo de los años, y hasta 1983 en que tiene lugar una nueva reforma, el Consejo, que podía ampliar la intervención del Fondo, decidió abrirlo ha- cia la agricultura, el sector textil y la cons- trucción y hacia colectivos específicos como los trabajadores emigrantes, los disminuidos, las mujeres, los parados y los jóvenes meno- res de 25 años en busca de empleo. El paro se volvía estructural e incrementa- ba, aunque con diferencias entre los Estados. Las medidas coyunturales y descoordinadas no podían corregir los desequilibrios entre la oferta y la demanda del mercado de trabajo. Las consecuencias de la crisis golpeaban du- ramente ciertos sectores, ciertas regiones y sobre todo determinadas categorías de traba- jadores (de más edad, disminuidos) y espe- cialmente los jóvenes. Éstos pasan a ser objeto de una atención especial a partir de 1976 para incrementar las plazas disponibles de los centros de formación y para intentar resolver el paso de la escuela al trabajo. El Reino Unido e Italia son los principales bene- ficiarios de esta etapa que acaba en el año 1983 con motivo del desbordamiento del pre- supuesto comunitario provocado por las de- mandas de los Estados Miembros. De 1983 a 1988, la atención del Fondo con- tinuó dirigiéndose hacia los jóvenes menores de 25 años y hacia las regiones más desfavo- recidas, tendencia, esta última, favorecida por la entrada de España y Portugal el año 1986. Por tanto, hasta este año, España no pudo disfrutar de este Fondo. Su complejidad técnica y administrativa y el hecho de no ha- ber sabido escoger entre la asistencia coyun- tural a determinadas categorías y una acción a largo plazo más estructural, así como el cambio de clima operado en las instancias eu- ropeas, llevaron a una nueva reforma en el año 1988. Por otro lado, la crisis económica y social de 1973 hacía resurgir el tema de la pobreza. Si en las décadas anteriores la pobreza esta- ba ligada a la imagen del pacífico «clochard» que se refugiaba en los metros de París y a la acción caritativa y residual de determinadas entidades privadas, el panorama se modifica substancialmente en los setenta. Los proce- sos de empobrecimiento y marginación co- mienzan a afectar a colectivos hasta entonces ajenos, el mercado de trabajo no permite en- 66 ESTUDIOS REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 32 trar a los sectores más débiles o los expulsa directamente, La disgregación urbana en los centros históricos y en los suburbios surgidos a causa de las grandes migraciones anterio- res genera otra representación social del fe- nómeno 6 . La extensión y profundidad de la pobreza preocupan, y a intentar mesurarla y diagnosticarla es a lo que se dedica sobre todo el Primer Programa Europeo de Lucha con- tra la Pobreza adoptado por el Consejo de Mi- nistros el año 1975. Entre este año y el 1980 se desarrolla este programa que moviliza pe- queños proyectos pero que sobre todo genera un importante debate entre la definición y la extensión de la pobreza en cada país y a esca- la europea 7 . El Consejo, en la sesión del 22 de julio de 1975, justo cuando comenzaba el Programa, adopta la ahora ya clásica defini- ción: «se consideran pobres aquellas personas que disponen de ingresos inferiores a la mi- tad de los ingresos medios per cápita del país en el que viven». Gracias a la presión de la Presidencia ir- landesa se vencen los obstáculos que marcan el intervalo entre el fin del Primer Programa, 1980, y el inicio del Segundo, en 1985. Preci- samente, en la sesión del Consejo del 19 de diciembre de 1984 se adopta la segunda defi- nición de pobreza, que se concretaba de esta manera: «se entiende por personas pobres las familias y grupos de personas cuyos recursos materiales, culturales y sociales son tan esca- sos que se ven excluidos de las formas de vida mínimamente aceptables en el Estado miem- bro en el que viven». Tal como se ha explicado en otras ocasio- nes 8 , la primera definición, que proviene de la larga tradición británica, conduce al con- cepto de pobreza relativa. Tiene el valor de ser mesurable, cuantificable, comparable te- rritorialmente y remite a la distribución de las rentas. Pero determina mejor la desigual- dad de ingresos que las situaciones reales de pobreza, no permite distinguir la precariedad extrema y se aplica más difícilmente en las economías agrarias, en las zonas más rurales y/o donde la economía subterránea y el inter- cambio no monetario son importantes 9 . Ade- más, no incluye otros aspectos más sociales, culturales o políticos que la creciente pluridi- mensionalidad de la precariedad han puesto de relieve. La segunda definición continúa poniendo el acento en la falta de recursos, pero amplía el contenido y reconoce asimismo el hecho de que la pobreza puede afectar a familias y gru- pos. Pero dificulta la cuantificación y la com- parabilidad cuando habla de las «formas de vida mínimamente aceptables». Ya que, ¿qué quiere decir mínimamente aceptable?; ¿Cómo se determinan estos mínimos y por parte de quién?; ¿Y la cuestión de las formas de vida, cuándo se sabe que son tan variables entre países y que existe, en cierta manera, una cultura específica de la pobreza que adopta comportamientos difícilmente estandariza- bles? Por otro lado, esta segunda definición comienza a introducir la pobreza como una forma de exclusión 10 . Estas distinciones pueden parecer termi- nológicas pero, no obstante, tienen conse- cuencias en las directrices europeas y en los programas que de ellas se derivan. Así, en la década de los años setenta, el interés se cen- 67 6 ESTIVILL, J. «A face ñao reconhecida e as imagens da pobreza» en AAVV. «Ñao pobreza» Ministerio da So- lidaridade e Segurança Social». Lisboa 1997 (página 21). 7 Commission Européenne. «Rapport final de la Com- mission au Conseil du premier programme de projets et études pour combatre la pauvreté». Bruxelles. 1981. 8 ESTIVILL, J. «L'estudi de la pobresa a Catalunya» en Giner, S (Ed) «La Societat Catalana» Generalitat de Cata- lunya. Barcelona. 1998. 9 Esto se puso especialmente de relieve en la inves- tigación sobre la pobreza en Galicia, en que hubo que adaptar las metodologías comparativas europeas a aquella sociedad más rural. Véase GES «Informe sobre a Pobreza en Galicia». Xunta de Galicia. Santiago de Compostela. 1995 (376 páginas). 10 Fue RENÉ LENOIR quien en su libro «Les Exclus» (Ed. Du Seuil. París 1974) inició la popularización de esta noción en Francia. JORDI ESTIVILL REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 32 traba en la pobreza y la marginación 11 . No- ciones que, por otro lado, eran ampliamente discutidas conceptual y metodológicamente. El Primer Programa fue una consecuencia y se llenó de contenido con estos debates. Mien- tras que el Segundo, al ser formulado en tér- minos de acción específica de lucha contra la pobreza, insistía sobre las intervenciones di- rigidas a determinados colectivos 12 . Hacia el final de este segundo programa, en 1988, la Comisión publica un documento en el que se mencionan la exclusión social, la margina- ción y las nuevas formas de pobreza 13 . En el mes de setiembre de 1989 ya es el Consejo de Ministros quien adopta un texto que da ca- rácter oficial a la expresión exclusión social. La cual tiene una matriz más latina y más concretamente francesa 14 . 4. UN BIENIO PLETÓRICO: 1988-1989 Si bien hay momentos en que las aguas de la política social parecen estancarse, hay otros en los que se aceleran. No es arriesgado sostener que este es el caso del bienio 1988- 1989. Un año antes, el Consejo había firmado el Acta Única Europea. El Título quinto pre- cisa las condiciones de la cohesión económica y social, palabras clave a partir de aquel mo- mento. El artículo 130A dice claramente que la Comunidad «con ánimo de promover un de- sarrollo armónico, desarrolla y continúa su acción a fin de reforzar su cohesión económi- ca y social», añadiendo que «persigue reducir las diferencias entre las diversas regiones y el retraso de los menos favorecidos». Los otros artículos explicitan que los Estados Miembros coordinan sus políticas económicas para obtener los objetivos mencionados y que la Comunidad sostiene esta acción a través de sus fondos estructurales --FEOGA (agríco- la), FSE (social), FEDER (regional). La firma del Acta Única Europea se situa- ba en la perspectiva de la integración económi- ca del mercado interno y en un contexto más favorable a la toma de decisiones comunitarias que iban más allá del mercado único. El Reaga- nismo y su versión fuerte europea, el Thatche- rismo, habían perdido parte de su empuje inicial. El eje francoalemán funcionaba bas- tante bien. En la Europa periférica, las opcio- nes de centroizquierda se afirmaban. España y Portugal habían entrado sin demasiadas difi- cultades y aportaban dosis renovadas de «euro- peísmo». Los sindicatos, derrotados en Gran Bretaña, se coordinaban mejor en la CES (Confe- deración Europea de Sindicatos) y para los em- presarios quedaban lejos los conflictos de la crisis de los setenta. La relación de fuerzas en el Parlamento Europeo también era favorable. Al- gunas de las iniciativas impulsadas por la Co- misión fueron firmemente apoyadas por el Parlamento y posteriormente aprobadas por el Consejo. A algunas de ellas, el Comité Económi- co y Social también les dio un decidido soporte. 4.1. Hacia la formulación de unos Derechos Sociales Una de las metas más significativas de la aceleración que se produce en el bienio es la Carta Comunitaria de los Derechos Sociales, adoptada por el Consejo Europeo de Estras- burgo el 8 y 9 de diciembre de 1989. Hacía tiempo que se pedía que la Comunidad defi- niera algún tipo de Carta Constitucional. No dejaba de ser chocante que el Consejo de Eu- ropa tuviera una Declaración de Derechos y 68 ESTUDIOS 11 Término usado en la literatura inglesa que no se introduce en la latina hasta los setenta, como explica B. VINCENT en AAVV. «Les marginaux et les exclus dans l'his- toire» Cahiers Jussien. UGE. París 1979 (páginas 7 y 8). 12 Para un balance del II Programa véase el número monográfico de la revista Politiques Sociales nº 1-2 pu- blicado en Bruselas en 1992 bajo el título «Pauvretés et marginalisations. Mêmes problémes, mêmes combats». 13 Este último término generó bastantes reticencias, pero no por ello dejó de tener un cierto eco. ROOM, G. «New Poverty in the European Community» Mac Millan. Londres, 1990 y en nuestro país CANDEL, F. «La nueva pobreza». Ed 62. Barcelona 1988. 14 Para una crítica de la noción de exclusión véase MESSU, M. «Dérégulation et régulations sociales. Contri- bution à l'analyse sociologique des politiques sociales». CREDOC. París 1993 y CASTEL, R. «Les pièges de l'exclu- sion». Rev. Lien Social et Politique nº34. Montreal. 1995 (páginas 13 a 21). REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 32 que la convirtiese en una garantía de entrada y que, en cambio, la hasta entonces Comuni- dad Europea no la tuviera. Rápidamente apareció la clara oposición del gobierno That- cher a dar pasos en este sentido. Y, por tanto, la Carta de los Derechos Sociales quedó limi- tada a la enumeración de unos derechos y a unas precisiones concernientes a la participa- ción de los trabajadores. Por lo que respecta a los primeros, se establecieron: la libre circula- ción, el empleo y una remuneración justa, la mejora de las condiciones de vida y de trabajo, la protección social, la libertad de asociación y de negociación colectiva, la formación profe- sional, la igualdad de remuneración entre hombres y mujeres, la protección infantil, de adolescentes, de ancianos y disminuidos. Sin embargo, el adelanto fue más impor- tante en los derechos de participación de los trabajadores. En dos sentidos: uno, el de la información, consulta y participación en las decisiones empresariales y, dos, el de la parti- cipación financiera de los asalariados en el capital y/o en los resultados. De acuerdo con la Carta Social, estos derechos han de ser de- sarrollados teniendo en cuenta las prácticas de cada país. En cualquier caso, la informa- ción, la consulta y la participación deben ser aplicadas cuando haya cambios tecnológicos que tengan consecuencias en las condiciones y en la organización del trabajo, en las rees- tructuraciones o fusiones de empresas, en las rescisiones colectivas de trabajo y cuando los trabajadores, especialmente los transfronte- rizos, vean afectados sus puestos de trabajo por las medidas empresariales. Algunos de estos derechos, especialmente los de información y consulta, se han desarro- llado posteriormente a través de la Directiva del Consejo de Ministros del 22 de setiembre de 1994 con la creación de Comités de Empre- sa Europeos en las empresas de más de 1.000 trabajadores 15 . De esta manera se llega a la posibilidad de firmar convenios colectivos a escala europea. Por otro lado, el denominado Diálogo Social Europeo, en el cual participan la Comisión y las grandes organizaciones sin- dicales y patronales (CES, CEEP, UNICE), ha avanzado desde las primeras reuniones de Val Duchesse, ya que la Comisión aprobó una Comunicación por la cual se constituían un Comité Consultivo Interprofesional, una Mesa de Negociación Sectorial, un Comité Permanente sobre Empleo y unas Propuestas de Procedimiento. En 1995 se llegó al primer Acuerdo Europeo de este Diálogo Social sobre los permisos de paternidad; en 1997 se firma el acuerdo sobre el trabajo a tiempo parcial que, por una Directriz del Consejo de diciem- bre del mismo año, se extiende al conjunto de empresas y trabajadores 16 . Ahora bien, estos pasos conciernen al mundo del trabajo. Pero ¿y para el resto, para aquellos que no tienen empleo? El riesgo de avanzar mucho en la primera dirección es el de cristalizar las separaciones entre los que tie- nen empleo y protección social, los que tienen empleo pero no disponen de protección social (economía sumergida), los que tienen protección pero no tienen trabajo (jubilados, ...), y final- mente los que no tienen ni una cosa ni otra. La Confederación Europea de Sindicatos 17 y algunas organizaciones empresariales 18 no han dejado de alertar sobre el riesgo de este tipo de exclusiones sucesivas. Así, la preocupación por una carta de los derechos sociales y cívicos de todos los ciuda- 69 16 Commission Européenne. «Bilan du dialogue so- cial. 1997». Bruxelles. Junio 1998. 17 Confederación Europea de Sindicatos. «Engage- ment de la CES dans la lutte contre l'exclusion sociale. Pour une Europe sans exclus». Bruxelles. 1994. Es signifi- cativa la intervención de J. LAPEYRE, dirigente de la CES, en AAVV. «L'avenir de la politique sociale Européenne». P.U.L. Lovaina. 1994. 18 «European declaration of business against exclu- sion». Brussels. 1994. Véase el artículo de A. MAIQUES «La réponse des entreprises industrielles et commerciales» en la Revista Politiques Sociales en el número «Entreprendre autrement». Bruxelles. 1998. 15 AAVV. «European Works Councils« Industrial Re- lations Service. Londres. 1995. JORDI ESTIVILL REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 32 danos europeos resurge periódicamente 19 . Se trataría de definir un techo del edificio euro- peo que plasmase un nuevo contrato social 20 y que a su vez concretase las aspiraciones ciu- dadanas en derechos y, quizás más importan- te aún, las formas precisas para el acceso a los mismos. El Tratado de Maastricht (diciembre 1991) que instaura la Unión Europea recoge, aun- que tímidamente, la idea de ciudadanía euro- pea, dando a todo ciudadano de la Unión, aunque no sea originario del Estado donde se celebran las elecciones, el derecho a votar y a ser elegible en las elecciones locales, el dere- cho a la libre circulación y residencia y el de- recho a la protección diplomática y consular cuando se encuentre fuera de la Unión. Ade- más, el Tratado da otras pistas sociales a par- tir del artículo 117 del protocolo social del cual se descolgó el gobierno británico. El de- bate sobre una posible Carta Social continuó, como refleja la evaluación y el debate del Li- bro Verde 21 y del Libro Blanco de la Política Social 22 . En la Comunicación de la Comisión de octubre de 1995 también se sugiere seguir en esta línea y en las primeras páginas del Programa de Acción Social a medio plazo de abril del mismo año, se afirma: «La propuesta de lanzar un debate sobre el futuro de la Car- ta Social y su eventual extensión a otros dere- chos y responsabilidades es particularmente importante» 23 . En parte para responder a este debate fue constituido un Comité de Sa- bios, que trabajó de octubre de 1995 a marzo de 1996, mes en que presentaron su informe al Fórum de la Política Social Europea. Este informe 24 comienza afirmando que el gran déficit de la Unión Europea son los Derechos Cívicos y Sociales. El documento posterior que fue elaborado por la Conferencia Intergu- bernamental y que tuvo una fuerte repercu- sión proponía la implantación de los derechos cívicos y sociales a escala europea en tres fa- ses. En la primera se trataría de establecer una base mínima de derechos fundamenta- les, en la segunda se integrarían en los nue- vos Tratados europeos las recomendaciones del Comité de Sabios y en la tercera, de una duración de cinco años, se concretaría una Carta Europea de los Derechos Sociales. Pero, por ahora, estas recomendaciones no se han seguido del todo. Tal vez una de las difi- cultades es el traspaso de la normativa euro- pea hacia la de cada Estado. Para unos, se debe insistir en nuevas acciones legislativas a escala europea, mientras que otros sólo de- sean la aplicación del marco legal existente, al cual muy a menudo se acusa de complejo, exce- sivo y demasiado detallado. Un tercer grupo prefiere que la Comisión presente un conjunto de normas que entren en las competencias fija- das por los Tratados y no sean incompatibles con el principio de subsidiariedad. Por fin, una cuarta opinión es la de los que argumentan a favor de una extensión gradual de las normas mínimas obligatorias. En los últimos dos años resurge de nuevo la idea inicial de una plasmación jurídica de los derechos fundamentales de los ciudada- nos europeos. Un grupo de expertos redactó un documento que presentó el mes de febrero de 1999 después de haber discutido el conte- nido con la Plataforma de organizaciones so- ciales y los interlocutores socioeconómicos. En su prólogo se afirma claramente «lo que ahora se necesita no es una deliberación más, 70 ESTUDIOS 19 NEGRI, N. «Povertà in Europa e trasformazione dello stato sociale». Milán. Franco Angeli. 1990 (páginas 49 a 62). 20 Esta idea de un nuevo contrato social se está abriendo camino. 21 Comisión Europea. «Política social europea. Op- ciones para la Unión». Bruselas. 1993. 22 Comisión Europea. «La Política social europea. Un paso adelante para la Unión». Bruselas 1995. 23 Comisión Europea. «Programa de Acción Social a medio plazo 1995-1997». Bruselas. 1995. 24 Comité des Sages presidido por Maria Lourdes PINTASILGO. «Pour une Europe des droits civiques et so- ciaux». Luxembourg. Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas. 1996. Véase la descripción del miembro español de la Comisión GARCÍA ENTERRÍA, E. «Por una Europa de los derechos cívicos y sociales». Boletín de Estudios y Documentación nº 6. Madrid. 1997. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 32 sino una decisión» 25 . El informe reconoce que el Tratado de Amsterdam es un paso hacia delante pero insuficiente para después tratar los factores y los condicionantes de un futuro reconocimiento explícito de los derechos fun- damentales y acabar formulando diez reco- mendaciones concretas. Al mismo tiempo, el Consejo Europeo de Colonia había solicitado a la Convención la elaboración de una Carta cuyo texto recibió más de mil enmiendas. En el mes de setiembre del 2000 y antes del Con- sejo de Biarritz, después de que la Presidencia Portuguesa también impulsase la iniciativa, la Comisión presentaba una Comunicación 26 en la que definía unas características (valor añadi- do, protección jurídica, subsidiariedad, etc...) que podían permitir llegar a un consenso. Finalmente, en la Cumbre de Niza del mes de diciembre de 2000, la Carta era proclama- da conjuntamente por el propio Consejo, el Parlamento y la Comisión, pero no se la dota- ba de un carácter vinculante. Por tanto, esto significa que se tiene un tipo de bill of rights común que define un conjunto de derechos concernientes a la Dignidad humana, la Li- bertad, la Seguridad, la Igualdad, la Solidari- dad (en la que se incluyen los derechos a la Seguridad Social y a los Servicios Sociales, a la Salud, al acceso a los servicios de interés económico general, al medio ambiente, al consumo), la Ciudadanía y la Justicia, pero que, por ahora, permanece abierta la cues- tión de su vinculación y, por tanto, de su apli- cación concreta. 4.2. Las rentas mínimas, cimientos del edificio social En esta perspectiva, el fructífero bienio 1988-1989 culmina a escala del Parlamento con la discusión sobre la introducción de las rentas mínimas. En 1988 el Parlamento adopta una resolución que será seguida en el mes de junio de 1992 por una recomendación del Consejo de Ministros. Si los Derechos So- ciales podían constituir un techo, una garan- tía de ingresos para todos los ciudadanos se convertía en los cimientos del edificio de la política social europea. No fue fácil adoptar resolución y recomen- dación. Pero, aun cuando ninguna de ellas es vinculante, sus efectos han influenciado la in- troducción de la Renta Mínima de Inserción en Francia; en el País Vasco 27 , que después se ha extendido como una mancha de aceite al resto de Comunidades Autónomas; y las dos últimas, el Rendimento Mínimo Garanti- do en Portugal 28 y en Italia. Sólo queda Gre- cia 29 por introducir esta medida. Su título es significativo de la negociación y de un relativo grado de concreción de la propuesta: «Crite- rios comunes relativos a recursos y suficien- tes prestaciones en los sistemas de protección social». De esta manera se evita una alusión explícita a las rentas mínimas, pero se utili- zan recursos y prestaciones en el marco de la protección social. Ello puede significar una ampliación de su contenido al no restringirse a los ingresos monetarios no contributivos, y si se hace una lectura amplia se incorpora la idea de un conjunto global de dispositivos so- ciales, sanitarios, de vivienda, de trabajo y de formación que deben disfrutar los ciudadanos para su autosuficiencia. Pero ¿cómo se mide 71 25 Comisión Europea. «Afirmación de los derechos fundamentales en la Unión Europea. Informe del Grupo de expertos». Bruselas. Febrero 1999 (pág. 7). 26 Comisión Europea. «Comunicación de la Comi- sión sobre la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea». Bruselas. 13-9-2000. 27 ESTIVILL, J. «The reasons and foundations for the implementation of a social minimum income in Spain and the Basque country» en MORENO, JL. (Ed). «Social ex- change and welfare development» CSIC. Madrid. 1993. 28 CAPUCHA, L. M. «Rendimiento mínimo garantido; avaliaçao da fase experimental» ISCTE. Lisboa. 1998. 29 AMITSIS, G. «The establishment of a minimum in- come in the Greek Social Security System. Prospects and perspectives». Congreso Mundial del Derecho del Traba- jo. Atenas. Setiembre 1991; y MATSAGANIS, M.; PAPADO- POULOS, F.; TSAKLOGOU, P. «Estimating extreme poverty in Greece and the cost of eliminating it through a minimum guaranteed income scheme». Athens University of Eco- nomy and Business. 1999. JORDI ESTIVILL REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 32 la suficiencia? ¿A través de qué estándares y denominadores comunes? No acaban aquí las dificultades porque el articulado de la propuesta incorpora la no- ción de inserción. Y éste no es el caso de todos los países. Se ha hecho 30 una distinción entre los países de la primera generación que implan- tan las rentas mínimas (Dinamarca, Gran Bre- taña, Holanda, Suecia, Alemania, Irlanda, ... incluso Bélgica), para los que éstas tienen el sentido de mantenimiento de ingresos sin contrapartidas, y los países de la segunda ge- neración como Luxemburgo (1986), Francia (1988), las Comunidades Autónomas del Es- tado español y Portugal, que las adoptan en la década de los ochenta y noventa en una perspectiva contractual y como medida de lu- cha contra una pobreza que cada vez aparece como más estructural. Sin embargo, estas di- ferencias tienden a desaparecer a medida que en todos los países se hacen esfuerzos para pasar de medidas pasivas de protección a me- didas activas. De todos modos, a pesar de que en todos los países se trata de prestaciones diferenciales del esquema general asistencial, destinadas a los que se sitúan por debajo de un determinado umbral de ingresos, su cuantía, el número de beneficiarios, los criterios de acceso, su dura- ción y su función en el marco de la protección social, no son iguales 31 . El principal peligro de una eventual homo- geneización de las rentas mínimas a escala europea reside en el hecho de que esto podría significar una reducción de las cuantías y las condiciones más favorables de los países es- candinavos y del norte y de los que se benefi- cian de las habitualmente altas prestaciones sectoriales de mínimos (vejez, invalidez, ...), mientras que en los países del Sur el proble- ma es su financiación y que su implantación con criterios medios choca con las ventajas comparativas de los seguros sectoriales ya adquiridos, como es el caso de Grecia, además de poder ser una excusa para no aumentar las prestaciones más generales existentes 32 . Por otro lado, aquello que representa un mí- nimo para un sueco o un holandés es prácti- camente un máximo, por encima del Salario Mínimo Interprofesional, para un portugués. Lo que puede tener efectos perversos no sola- mente en términos de la desincentivación al trabajo sino también para las redes informa- les de solidaridad 33 . Cabe recordar que tanto la resolución como la recomendación incluyen la evalua- ción de la aplicación de las rentas mínimas en todos los Estados de la Unión. La Comisión, a través de la Comunicación que define el Pro- grama de Acción Social 1998-2000 se com- prometió a hacerlo durante 1998 34 . En la Agenda Social aprobada en la Cumbre de Niza se indica explícitamente que hay que garantizar el seguimiento de la Recomenda- ción de 1992 y examinar nuevas iniciativas que consoliden los progresos efectuados. De- berían contribuir a ello las últimas experi- 72 ESTUDIOS 30 ESTIVILL, J; DE LA HOZ, J.M. «Les rendes mínimes garantides d'inserció». Rev. Món Laboral nº 9. Genera- litat de Catalunya. Departamento de Trabajo. Barcelona. 1990. 31 MILANO, S. «Le revenu minimum garanti dans la CEE». P.U.F. París 1989; Euzeby, Ch. «Le revenu mini- mum d'insertion» Ed. La Decouverte. París 1992 y GUI- BENTIF, P, BOUGET, D. «Les politiques de revenu minimum de l'Union Européenne» Uniao das Mutualidades. Lis- boa, 1997. 32 MILANO, S. «Du Nord au Sud. La question du Re- venu Minimum». Revue Française des Affaires Sociales. París. Noviembre 1989. Véase también el número mo- nográfico de esta revista dedicado a «Revenu minimum et pauvreté en Europe du Sud». París. Octubre 1991. 33 RODRIGUES, F. y STOER, S. «Accào local e mudança social em Portugal». Ed. Fin de Seculo. Lisboa. 1993 y el número monográfico de la Revista Crítica de las Ciencias Sociais nº 42. Coimbra. Mayo 1995, dedicado a «Socie- dade Providencia». 34 Véase Comisión Europea. «Projet de rapport de la Commission sur la mise en oeuvre de la Recommenda- tion 92/441/ CEE du 24 Juin 1992» Bruxelles. Octubre 1998; y el informe de M. Heikkila y D. Gausland reali- zado en el seno de la Fundación Europea para la Mejora de las Condiciones de Vida y de Trabajo. Diciembre 1997. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 32 mentaciones realizadas en Portugal 35 y en Italia 36 . 4.3. Pobreza ..., exclusión En 1989 también se aprueba el III Progra- ma Europeo de Lucha contra la Pobreza. Su importancia viene dada porque que era el único programa experimental de tipo social de una cierta envergadura ya que después de los precedentes (PDI, PIM, OID) solamente había existido ERGO para los parados de larga duración y HÉLIOS para los dismi- nuidos. Precisamente Probreza-3 intentaba superar el enfoque para colectivos de estos otros dos programas y del anterior Pobreza- 2, proponiendo una intervención integral que se apoyaba en tres dimensiones: la pluridi- mensionalidad de la pobreza, la participación de los menos favorecidos ---ésta era la esoté- rica denominación oficial--- y el partenariado. Esta nueva orientación tuvo una clara influen- cia en Cataluña, no sólo a través del proyecto ONYAR EST gestionado por el Ayuntamiento de Girona sino también a través del boletín que se publicó y de la participación de respon- sables autonómicos y locales en las activida- des de Pobreza-3 37 . Durante cinco años, los 44 proyectos aprobados tenían que poner a prueba este enfoque y comprobar cuáles eran las estrategias más adecuadas para luchar contra la pobreza y la exclusión. ¿Dos pala- bras para designar un mismo fenómeno o dos interpretaciones distintas? El mes de abril de 1990, en la ciudad cata- lanófona de L'Alguer tuvo lugar un importan- te seminario 38 convocado bajo el estimulante título «La pobreza, la marginación y la exclu- sión social en la Europa de los años 90». En él se enfrentaban dialécticamente dos tensio- nes: una, la diferente aproximación a estas nociones por parte de los expertos proceden- tes del Norte y del Centro de Europa en rela- ción con la de los países del Sur y Periféricos; segunda, dos tradiciones, la más cuantitati- vista y pragmática procedente del mundo an- glosajón y la más teórica y estratégica de origen latino, que insistía en la noción de ex- clusión como proceso. No se trataba de cerrar el debate. Sin embargo, se identificaron cier- tos puntos clave en forma de interrogante: ¿En qué medida la exclusión social difiere de la pobreza?; ¿Son estos dos conceptos equiva- lentes, complementarios, contradictorios?; ¿Qué estrategias diferenciales son las más adecuadas en cada caso? ¿La pobreza mate- rial es más propia de los países menos desa- rrollados y la exclusión de los que tienen una posición económica más favorable? 39 .... En 1991, el Observatorio Europeo de las Políticas Nacionales de Lucha contra la Ex- clusión, creado por Pobreza III, ligaba la ex- clusión con el no acceso a los derechos sociales, abriendo así una nueva vía de inter- pretación que en algún caso ha sido seguida posteriormente. Quizás uno de los documen- tos más clarificadores fue el que la Comisión publicó el mes de diciembre de 1992 bajo el tí- tulo: «Hacia una Europa de las Solidaridades. Intensificar la lucha contra la exclusión so- cial y promover la integración». En las prime- ras páginas de este documento precisa su posición. Así, el concepto de exclusión impli- caría el de pobreza, sería más amplio, mien- tras que en sentido inverso no sería del todo cierto al existir ciertas formas de exclusión 73 35 HESPAÑA, P. y otros. «Entre o estado e o mercado». Ed. Quarteto. Coimbra. 2000. 36 ALT , T. y MAINO, Fr. «L'expérience du revenu mi- nimum d'insertion en Italie» en Les Politiques Sociales. Bruxelles. 2000. Nº 3-4 (Págs. 78-87). 37 Véase el conjunto de publicaciones del proyecto de Girona. El Plan Integral de Lucha contra la Pobreza y la Exclusión Social aprobado por el Gobierno de la Ge- neralitat de Catalunya el 2 de mayo de 1995 es un buen ejemplo de la influencia de Pobreza 3 en Catalun- ya. 38 Seminario auspiciado por la Comisión y coordina- do por M. G. Giannichedda, que reunió a Townsend, Liebfried, Bruto da Costa, Castel, Rotelli,... 39 Véase como son tratados dichos interrogantes al final de Pobreza 3 en AAVV. «The lessons of the Poverty III Programme» Lille. GEIE. 1995. JORDI ESTIVILL REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 32 que no comportan pobreza. Además, «la no- ción de exclusión es dinámica. Permite desig- nar a la vez los procesos y sus resultados... y más claramente que la noción de pobreza, con demasiada frecuencia entendida en un único sentido de la escasez de rentas, pone el acen- to en el carácter multidimensional de los me- canismos a través de los cuales las personas y grupos son rechazados de la participación en los intercambios, prácticas y derechos socia- les constitutivos de la integración social y, por tanto, de su identidad» 40 . Se ha ido imponiendo una mayor utiliza- ción del término exclusión. El Tratado de Maastricht y su Protocolo, la modificación del tercer objetivo del Fondo Social Europeo, las diversas Recomendaciones del Parlamento Europeo, el Libro Verde y el Libro Blanco de la Política Social Europea, los Programas de Acción Social de la Comisión, etc... incorpo- ran esta noción. Así, por ejemplo, el Libro Verde de 1993 subraya que, si bien la pobreza y la marginación no son fenómenos nuevos, ahora se remarca la «naturaleza estructural del proceso que separa una parte de la pobla- ción de las oportunidades económicas y socia- les», para constatar más adelante que «no se trata simplemente de la distancia entre el «arriba y abajo» de la pirámide social, sino de la que hay entre aquellos que tienen un lugar en la sociedad y los que están excluidos». El Libro Verde reafirma la visión más integral cuando afirma que ésta «no significa única- mente ingresos insuficientes. Incluso va más allá de la participación en el mundo del tra- bajo, se manifiesta en ámbitos como la vi- vienda, la educación, la salud y el acceso a los servicios y no sólo concierne a los individuos que han tenido graves dificultades, sino tam- bién a los grupos sometidos a la discrimina- ción, a la segregación o al debilitamiento de las formas tradicionales de las relaciones so- ciales» 41 . Por otro lado, la creciente popularidad del concepto exclusión presenta otras ventajas. El antónimo de pobreza es riqueza, mien- tras que el de exclusión es inserción, integra- ción, incorporación. Quizás por eso existe una mayor aceptación del segundo vocablo en la medida que no tiene demasiado sentido com- batir la riqueza, sino en todo caso su acumu- lación y distribución y, en cambio, es evidente que la inserción se ha convertido en una de las piezas clave no ya de la política social sino de la laboral 42 . Otra ventaja del término ex- clusión es su relativa ambigüedad. Por ahora no se ha encontrado una metodología cuanti- tativa que permita precisarla. Más bien son las técnicas cualitativas las más utilizadas 43 . La imprecisión de sus contornos ---donde co- mienza y donde acaba--- facilita su uso. Si al fi- jar los umbrales de pobreza ciertas corrientes pueden convertirla en una noción estática, la idea de exclusión como proceso articulado, su- cesivo y acumulativo, implica una visión diná- mica. De la fotografía se pasa a la película. Pero en esta transición se pueden perder cla- ridad y detalle y, por tanto, es mayor el riesgo de las generalizaciones abusivas y de las ba- nalizaciones. Así, todo el mundo puede aducir que está o queda excluido de algo. 74 ESTUDIOS 40 La idea de la falta de participación de las perso- nas excluidas ya había sido puesta de relieve por J.P. HIERNAUX, primero en el libro «La face cachée» Vie ouv- rière. Bruxelles 1981 y después en su balance como coordinador del II Programa Europeo: HIERNAUX, J.P. «Lu- char contra la pobreza en Europa. Informe final de Coor- dinación». ISG. Colonia. Diciembre 1989. 41 Comisión Europea. «Opciones para la Unión». Op. Cit. (Pág. 20). 42 ESTIVILL, J; GONZÁLEZ, M; DE LA HOZ, J.M. «La inser- ción a debate en Europa». Publicaciones del Gobierno Vasco. Vitoria-Gasteiz. 1993. 43 EUVRARD, f., PRÉLIS, A. « La lutte contre la pauvreté dans la construction Européenne». Rev. Recherches et Pré- visions nº 38.C.N.A.F. París. Diciembre 1994 (págs. 113- 124). Para una aplicación en Francia utilizando las historias de vida, véase BOURDIEU, P. «La misère du monde». Ed. Seuil. París. 1993 (págs. 903-938). Como tentativa de utili- zar indicadores no monetarios, véase WHELAN, B. «Po- verty and non monetary indicators in Europe». ESRI Dublín. 1994 CESIS «Non monetary indicators of poverty and social exclusion». Lisboa. 1996. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 32 También cabe mencionar que el término pobreza remite más a situaciones anteriores li- gadas a la caridad y a la beneficencia pública o privada que se pretenden superar. La autocon- ciencia de la pobreza y la propia identifica- ción con esta situación no es evidente y en determinados países, como por ejemplo Gre- cia, donde hay mucha gente que vive bajo los umbrales definidos por los estándares euro- peos y donde todo el país se encuentra en un nivel inferior de desarrollo, hay muy poca gente que se reconozca como pobre. La objeti- vación de la pobreza subjetiva no deja de ser compleja 44 . En último término, la utilización del tér- mino pobreza puede generar estigmatizacio- nes que dificultan la movilización de la población. Precisamente, la incorporación de la población al trabajo, confrontada con el au- mento del paro, es una de las preocupaciones de la reforma de 1988 del Fondo Social Euro- peo, última propuesta lanzada en el bienio que se comenta. En esta reforma se limitan los objetivos, que pasan a ser cinco, se substituye la gestión por proyectos por un sistema de planifica- ción-programación en un partenariado entre los Estados y la Comisión y se pone el acento en el carácter complementario de las inter- venciones comunitarias en relación con las políticas de cada país. Así, aparece la fórmula de los Marcos Comunitarios de Apoyo, que son planes plurianuales establecidos por los Estados que marcan las prioridades y las res- ponsabilidades financieras. Se duplican los fondos y en 1990 la Comisión lanza un conjunto de iniciativas con objetivos más precisos: Re- char (reconversión de las zonas carboníferas), Envireg (regional), Stride (ciencia y tecnología para la innovación y el desarrollo regional), Interreg (regiones fronterizas), Regis (regio- nes aliadas), Regen (red de distribución de gas), Prisma (preparación empresarial para el mercado único) y Telemática (telecomuni- cación en las regiones más retrasadas). 5. INICIATIVAS Y DEBATES SOCIALES EN LOS NOVENTA No es fácil resumir el conjunto de iniciati- vas y debates que han ocupado la escena de la política social europea durante los años no- venta. De alguna manera podría parecer que los criterios económicos de convergencia han sido los dominantes y que la actual Unión Europea sigue siendo un gran mercado en el que imperan los intereses de las grandes cor- poraciones. El Euro ya está a la vuelta de la esquina. Pero, según qué indicadores se ten- gan en cuenta, como el paro, la pobreza rela- tiva, el número de los «sin techo» o de los jóvenes sin empleo, el de actos vandálicos de racismo, no faltan razones para argumentar a favor del euroescepticismo y la incapacidad de resolver estos problemas desde la perspec- tiva económica dominante en las instancias europeas. Si la óptica con la que se analiza el período es más política, debe constatarse la entrada (1995) de tres nuevos países, Austria, Finlan- dia y Suecia, el rechazo de Noruega a hacerlo y la insistencia con la que llaman a la puerta muchos países del Este. Al mismo tiempo, las esperanzas suscitadas por la caída del Muro de Berlín se han desvanecido y la Unión Eu- ropea no ha sabido afrontar los conflictos mi- litares latentes en los países eslavos, y más particularmente en los que formaban la ex- Yugoslavia. Su intervención en los que se han desarrollado más allá de sus fronteras tam- poco se ha distinguido por su eficacia y la uni- ficación de criterios. Ante la globalización económica, política y cultural, su voz y su fuerza se han dejado oír muy débilmente, y si bien ante la presión externa se han efectuado algunas tentativas como la Conferencia del Mediterráneo de Barcelona, no hay una polí- 75 44 Existen básicamente dos metodologías, la preco- nizada por Hagenaars, de Leyden y la de Deleeck, de Amberes. JORDI ESTIVILL REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 32 tica única de cooperación. La Europa-fortale- za continúa dominando a la que bajaría los puentes levadizos ante las presiones inmi- gratorias. Por otro lado, el juego interno se ha diver- sificado. El Parlamento tiene mayor peso, aunque continúa el «famoso» déficit democrá- tico derivado del hecho de que es el Consejo quien realmente decide. El Comité de las Re- giones ha ganado posiciones, así como el Co- mité Económico y Social que se ha ampliado. El Tribunal de Justicia ha ido estableciendo una prudente jurisprudencia favorable a la integración jurídica europea 45 . La cíclica po- lémica sobre la arbitrariedad europea ha resur- gido en los últimos tiempos apoyada en algunos casos de corrupción. Los Estados Miembros re- claman y obtienen un mayor protagonismo. La actual reformulación de los fondos estruc- turales está poniendo a prueba esta relación inestable. En cualquier caso, el Tratado de Maas- tricht de 1991, del cual ya se ha hablado, y el más reciente de Amsterdam (1997) marcan la década. Entremedias, en 1993, cabe señalar el lanzamiento del denominado Libro Blanco de Delors, «Crecimiento, competitividad y ocupación» 46 , que intentaba abrir una estra- tegia expansiva apoyada en el aumento del gasto público europeo, las redes de transpor- te, las autopistas de la información, la capaci- dad competitiva y la creación de puestos de trabajo. Pero un año más tarde, el Presiden- te de la Comisión abandonaba su cargo y gran parte de sus ideas quedaban en la neve- ra comunitaria... aunque algunas de ellas han resurgido posteriormente, sobre todo las referidas al mundo del trabajo. En 1995, el documento «Iniciativas locales de desarrollo y ocupación» señalaba 17 sectores suscepti- bles de creación de empleo en el marco del de- sarrollo local 47 . Esta perspectiva avanzaba con los Pactos Territoriales de Ocupación lan- zados por el Presidente Santer y sobre todo con la incorporación al Tratado de Amsterdam de un nuevo capítulo sobre el empleo. Final- mente, la Cumbre de Luxemburgo de 1997 ha permitido dar otro paso adelante en la coordi- nación de las políticas laborales al establecer unas prioridades, unas líneas directrices o pila- res (empresariado, empleabilidad, adaptabi- lidad e igualdad de oportunidades) y unos indicadores comunes y al comprometer a los Estados a presentar unos planes anuales de empleo. Se puede decir que hasta cierto pun- to existe una estrategia europea para el em- pleo que tiene tres años y es evaluada anual- mente 48 , de cuya evaluación comienzan a surgir análisis críticos 49 y derivaciones como la adoptada en la Cumbre de Lisboa con la sociedad de la información y la incorpora- ción del aprendizaje a lo largo de la vida en el segundo pilar. En este contexto, ¿cuáles han sido las cuestiones e iniciativas más significativas en el campo social? 5.1. Modelo Social Europeo, Estados del bienestar y principio de subsidiariedad La cuestión de un modelo social europeo ha surgido con fuerza en los años noventa. El simple hecho de planteársela sin generar co- mentarios irónicos ya indica algo. Querer res- ponderla implica una visión externa y otra interna 50 . Si existiera un modelo social euro- 76 ESTUDIOS 45 MOUSSIS, M. «Manuel de l'Europe Sociale». Euro- pean Study Service. Rixensart. 1997. 46 Comisión Europea. «Crecimiento, competitivi- dad, empleo. Retos y pistas para entrar en el siglo XXI. Libro Blanco». Bruselas. 1993. 47 Commission Européenne. «Iniciatives locales de développement et emploi». Bruxelles. 1995. 48 Conseil de l'Union Européenne. «Rapport con- joint sur l'emploi». Bruxelles. Noviembre 2000. 49 SERRANO, A. «Monitoring the European employ- ment strategy». ETUI. Brussels. 2000. 50 VILA, L. «Política social europea» en AAVV «Políti- ca social». Madrid. McGraw-Hill. 1997. (págs. 111 y 112). Véase también en el mismo libro: ESTIVILL, J. « Polí- ticas sociales actuales y futuras frente a la exclusión en Europa» (págs. 155 a 176). REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 32 peo 51 , esto significaría que sería distinto de los demás y que desde otra atalaya exterior podría verse como un bloque. Para un obser- vador japonés o norteamericano parecería que la respuesta es afirmativa: provienen de otro mundo que ha formulado sus códigos, su lógica, su cultura y, por lo que parece, éstos no son los que se pueden encontrar ni en el viejo continente, ni los habitantes de éste se reconocen con los del otro. Además, la mayo- ría se confronta 52 con ellos. Esto sucede, por ejemplo, cuando se habla de rebajar los altos niveles de protección social europea para competir con los productos japoneses o ameri- canos. Asimismo, si la visión es interna la diver- sidad es lo primero que salta a la vista. Para continuar con el ejemplo de la protección ¿qué tienen en común un pensionista griego que tiene una oferta de servicios reducida, se apo- ya en la solidaridad familiar, recibe una pen- sión mínima de una mutua que es tres veces inferior a la de un jubilado danés, con éste, que además tiene una extensa gama de dis- positivos asistenciales públicos? La posición frente a la enfermedad y la muerte, el papel de la familia, los valores religiosos, pueden ser enormemente distantes ... El desafío de un modelo social europeo es precisamente el de encontrar rasgos comunes dentro de la diversidad. Y estos rasgos tienen que ver con un patrimonio que acerca y sepa- ra (guerras), con una situación, unos retos y unas estrategias más a menudo parecidas que contradictorias 53 . El Libro Verde de la Po- lítica Social de 1993 abría la cuestión y el Blan- co de 1994 la respondió diciendo que «hay ciertos valores compartidos que forman la base del modelo social europeo que incluyen la democracia y los derechos fundamentales, la libre negociación colectiva, la economía de mercado, la igualdad de oportunidades , la protección social y la solidaridad» 54 . A los cuales cabría añadir, según el mismo libro, la subsidiariedad, la prioridad por el trabajo, la integración social, la convergencia de los sis- temas de protección en el marco de unas nor- mas mínimas. ¿Son suficientes estos valores y principios para dar contenido al modelo social europeo? Y sobre todo ¿quién es el encargado de desa- rrollarlos y aplicarlos? 55 . Seguramente una respuesta pragmática a la primera pregunta sería: Sí y no. Sí, porque los procesos económicos, sociales, políticos y culturales son cada vez más parecidos, aun- que persistan las diferencias entre el Sur y el Norte de Europa 56 y también porque las me- didas y estrategias tienden a aproximarse. No, porque los instrumentos y la capacidad de decisión a escala europea son todavía muy limitados. Esto nos lleva al segundo interro- gante. Es decir, cuál es el modelo político de la Unión que debe acompañar la política so- cial. Por ahora no hay una respuesta única 57 . 77 51 VIGNON, J. «Espoirs et perspectives d'une Europe sociale Européenne, en dépit des oppositions» en AAVV. «Excluant ... exclu». Éditions de l'Université de Bruxelles. Bruxelles. 1998. 52 Existen tanto algunas encuestas nacionales y algu- nos Eurobarómetros europeos que plantean dichas cues- tiones. 53 MORIN, E. «Penser l'Europe». Gallimard. París. 1987. 54 Comisión Europea. «La política social europea. Un paso adelante para la Unión». Bruselas. 1994 (página 9). 55 El representante de la Confederación Empresarial Europea (UNICE) se hacía la misma pregunta en el Semi- nario de evaluación del Libro Verde celebrado en Bruse- las en el mes de mayo de 1994. Véase AAVV «L'avenir de la politique sociale Européenne». Lovaina. PUL. 1994 (pág. 361). 56 ESTIVILL, J. «Un regard du sud. La construction d'u- ne nouvelle politique sociale Européenne» en AAVV. «L'a- venir de la politique sociale Européenne». Op. Cit. (págs. 109 a 114). Véase también ESTIVILL, J. «Una perspectiva desde el Sur. Colores distintos para un mismo mosaico eu- ropeo». Ponencia presentada al Seminario de Faro de la Presidencia Portuguesa. Febrero 2000. 57 Se alude aquí al tipo de construcción política de la Unión. Para los alemanes, podría ser una extensión de su modelo federal. Pero ni franceses ni ingleses quieren oír hablar de ello. Para estos últimos, es más importante la promoción de un espacio económico. JORDI ESTIVILL REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 32 En todo caso, se sabe que el proyecto político no puede ser ni la continuidad de los Estados nacionales surgidos en el siglo diecinueve ni su suma y yuxtaposición. Además, las tradiciones y las culturas son bastante dispares, como igualmente lo son los estados del bienestar 58 , que se han creado. Incluso se puede afirmar que hay catorce estados del bienestar 59 , en- tre los cuales se acostumbra a distinguir el modelo británico, el escandinavo, el germáni- co y el periférico 60 . Aquí no se puede entrar en el debate sobre el estado del bienestar y sus salidas, aun cuando tiene una influencia innegable sobre la política social europea, ya que, por ejem- plo, los partidarios de más mercado y menos Estado también lo defienden a este nivel, como igualmente lo hacen los que preconizan pasar del «welfare» al «workfare» 61 . Pero sí conviene poner de relieve que el viejo princi- pio de subsidiariedad, que encuentra sus orí- genes en la doctrina social de la iglesia católica del siglo pasado y que ha tenido una plasmación importante en la cultura germá- nica, está constantemente replanteando el ámbito territorial donde deben tomarse las decisiones de la política social. Las lecturas de este principio son múltiples y muchas de ellas interesadas. Si se sigue al pie de la letra ---que sólo haga el de más arriba aquello que no puede hacer el de más abajo--- el riesgo es el retorno hacia un localismo de bajo techo, que si además no dispone de medios ni de au- tonomía no puede afrontar los retos socioeco- nómicos más importantes. Incluso forzando el mecanismo del sucesivo descompromiso, se llegaría a otorgar a la iglesia, a la familia y a los individuos la responsabilidad de ser los únicos subsidiarios ante una desprotección creciente. Ciertamente, hay que pensar globalmente y actuar localmente y también pensar desde el ámbito local y actuar de forma global. O aún mejor, encontrar y dar respuestas ade- cuadas en los diversos grados de la escala te- rritorial. Esta es una de las discusiones más importantes en términos de la política social europea, dada la defensa que hacen los Esta- dos de no situar los principales aspectos so- ciales en el ámbito comunitario. Así lo puso de relieve el Tratado de Maastricht y la regla de la unanimidad aplicada en el Consejo cuando éste delibera sobre la Seguridad So- cial y la protección social, la representación y la defensa de los trabajadores y empresarios, ..., es la garantía para cada Estado miembro de que ninguna regla le será impuesta por el eslabón superior. Pero entonces, ¿cómo pueden afrontarse las consecuencias sociales, positivas y negativas, de las decisiones monetarias, fi- nancieras, económicas, tomadas por las ins- tancias europeas? Todo esto se refleja en otro de los impor- tantes núcleos de la política social europea de los años noventa, es decir, la reforma de la protección social. 5.2. De la coordinación a la convergencia pasando por la armonización de los sistemas de protección social Nuevamente, cabe mencionar que hasta la década de los noventa, las autoridades euro- peas solamente habían establecido la necesi- dad de una coordinación de los sistemas de protección social. Esta era la perspectiva de- finida en el artículo 51 del Tratado de Roma para facilitar la libre circulación de los traba- jadores. Los reglamentos de diciembre de 1958, junio y marzo de 1972 precisan esta coordinación y de hecho, tanto el Acta Única de 1986 como el Tratado de Maastricht, no modifican este principio. 78 ESTUDIOS 58 QUINTIN, O. «Vers une nouvelle définition du rôle de l'État-Providence». Op. Cit. Nota 50. (págs. 82-88). 59 SCHULTE, B. «L'État providence Européen». Op. Cit. Nota 50 (pág. 125). 60 LIEBFRIED, S. «Towards a European welfare state?» en JONES, C. (Ed.). «New perspectives on the welfare sta- te in Europe». Routledge. Londres, 1993. 61 Esta es la tesis que procedente del nuevo partido laborista británico parece imponerse en los últimos años. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 32 Asimismo, el impacto del Mercado Co- mún 62 , de la moneda única, así como la discu- sión sobre el «dumping social, han generado argumentos a favor de una armonización/con- vergencia de la protección social europea. Se trata de crear un espacio social en el que no existan excesivas diferencias, entre los ciuda- danos como contribuyentes y como receptores de la Seguridad Social, y entre los países. De hecho, en la mayoría de países, la protección social juega el papel de mantener las rentas y de asegurar unos niveles mínimos y/o básicos de existencia 63 y también en otros, de distri- buir los ingresos. Intentar armonizar significa- ba que se llevarían a cabo esfuerzos activos para ir equiparando financiación, contribu- ciones y prestaciones fijando los criterios a escala europea. Esto no pareció oportuno y, por tanto, se optó por la vía de la convergen- cia 64 , es decir, por tratar de tomar medidas cuya tendencia fuera la de ir en el mismo senti- do y tuvieran un punto de llegada común. Por otro lado, se espera que este proceso cuente con la ayuda de la creciente interacción de las eco- nomías de los países de la Unión 65 . Así pues, el debate entre armonización y convergencia ha basculado, por ahora, a favor de ésta última. Por muchos motivos, entre otros por la propia legitimación y soberanía de los Estados y su política social, pero tam- bién por la complejidad que supone equiparar sistemas tan diversos. Se debe mencionar una vez más que, des- de una perspectiva externa, el nivel medio del gasto público europeo dedicado a la pro- tección social, que está alrededor del 28% del Producto Interior Bruto, es relativamente ho- mogéneo y que, a excepción de Grecia, prácti- camente todos los países oscilan entre el 20% y el 30%, mientras que Canadá destina el 19%, Australia el 16%, Estados Unidos el 15%, Japón menos del 12% y entre el 5% y el 10% multitud de otros países 66 . Además, en los últimos años son los países que menos gastaban en protección social los que más han destinado a este fin, aunque sin compen- sar los diferenciales medios con los países del Norte y del Centro de Europa. Todos compar- ten el hecho de que la pensión de vejez, segui- da de la asistencia sanitaria, es el concepto al que se destinan más recursos, a la vez que han tenido que adaptarse al envejecimiento de la población y han tratado de reducir los costes de la asistencia sanitaria reforzando, por otro lado, los incentivos para trabajar, reorientándose hacia políticas más activas 67 . De igual forma, es posible detectar procesos hacia una posible convergencia como, por ejemplo, el hecho de que los modelos profesio- nalistas de muchos países tienden a generali- zarse al ofrecer una cobertura a todos los ciudadanos a través de las prestaciones de mínimos y que los modelos más universales (británico, escandinavo) se particularizan o, mejor, tienden a ser más selectivos ya sea a través del control de recursos (Means Test) o focalizando las prestaciones en función de de- terminadas poblaciones (Targe t i ng) como en el caso de Irlanda. Seguramente, se podrían 79 62 VENTURINI, P. «La dimension sociale du marché in- térieur». Rev Futuribles nº127. París. 1998. (págs. 3 a 32). 63 DELEECK, H. «L'avenir de la Sécurité Sociale en Eu- rope». París. Ed. Economica. 1987, y del mismo autor, para ver la influencia de la protección social en la distri- bución de rentas y en la pobreza, DELEECK, H (ed.) «Indi- cators of poverty and the adequacy of social security». Avebury. Aldershort. 1992. 64 CHASSARD, Y. «Pour une convergènce des politi- ques des États Membres de la Communauté dans le do- maine de la protection sociale». Rev. Droit Social. París. Febrero 1991. 65 Argumento bastante discutible. ESTIVILL, J. «Cito- yenneté, protection social et insertion dans l'Europe de Sud» en AAVV. «Excluant.... exclu». Op. Cit. Nota 45 (págs. 177 a 181). La opinión contraria a WHITE, J. M. en el seminario de Granada de 1991: AAVV. «La conver- gence des objectifs et les politiques sociales en Europe». París. Rev. Europe Social nº 5. 1992 (págs. 49 a 50). 66 DUMONT, J P. «Les systèmes de protection sociale en Europe». París. Ed. Economica 1989 (4ª. edición) (pág. 7). Véanse cifras más actualizadas en Commission Européenne. «La situation sociale dans l'Union Euro- péenne». Eurostat. Bruxelles. 2000. 67 Comisión Europea. «La protección social en Euro- pa». Bruselas.1993. JORDI ESTIVILL REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 32 detectar otras características y procesos co- munes 68 . Sin embargo, las disparidades siguen sien- do considerables tanto en el patrimonio histó- rico, la concepción de la organización y de la financiación de la protección social como en el número y la tipología de las actuales presta- ciones. Por ejemplo, es notable la diferencia que existe en los subsidios familiares, que son importantes en los países Centrales y del Norte y prácticamente inexistentes en los pe- riféricos, o en las prestaciones de paro, per- manentes en los primeros y sujetos a muchas limitaciones en los segundos. En la década de los noventa se desarrolla un conjunto de iniciativas, primero, para in- tentar conocer esta complejidad; segundo, in- tercambiar la información; tercero, cooperar y cuarto, averiguar qué posibilidades hay de compartir ideas que mejoren y hagan más efi- caces los sistemas de protección social. En 1991, la Comisión formuló una pro- puesta para avanzar en la Convergencia de la Protección Social que fue aprobada por el Parlamento Europeo y el Comité Económico y Social. En 1992, apoyándose en aquella pro- puesta, el Consejo adoptó dos recomendacio- nes. Una concerniente a los «criterios comunes para los recursos y prestaciones suficientes» 69 y la otra sobre la «convergencia de los objetivos y políticas de la protección social» 70 . Desde 1993, la Comisión elabora unas memorias bia- nuales 71 y, por otro lado, se ha puesto en marcha un sistema comparativo de la protección social en todos los países a través del MISSOC 72 y des- de el año 2000 se publica un informe anual sobre la situación social. Algunas de las con- clusiones de los Consejos de Ministros cele- brados en Bruselas, Corfú, Essen (política laboral) y Cannes (propuesta francesa) se re- fieren a la necesidad de adoptar políticas más activas de prestaciones. El Consejo informal de los Ministros encargados de la Seguridad Social, celebrado en París el 2 de febrero de 1995, recordó su compromiso con el modelo social europeo y su voluntad de mejorar la coordinación y la efectividad de los sistemas de protección social. La Comisión incluyó en el Programa de Acción Social de 1995 a 1997 una propuesta de esquema de discusión sobre el futuro de la protección social. Este es el nombre que adop- tó la Comunicación que presentó a finales de 1995 73 . En ella comienza por invitar a concer- tar la reflexión sobre los objetivos, problemas y formas de poner en común la protección social. Después recuerda que ésta se puede definir como «el conjunto de mecanismos colectivos de transferencias que protegen a las personas de los riesgos sociales». Definición, como todas discutible 74 , pero que al ser tan genérica per- mite englobar la Seguridad Social, los segu- ros privados e incluso las transferencias no monetarias... . De hecho, esto incluye el con- junto de Seguridad Social, sea o no contribu- tiva y, por extensión, los servicios sociales, monetarios o no. En el documento, la Comi- sión llama la atención sobre los problemas más importantes de los sistemas de protec- ción: el desequilibrio entre la oferta y la de- manda de trabajo; la financiación, el impacto que tienen los cambios demográficos y los sis- temas sanitarios; la libre circulación y la ma- nera que los sistemas públicos y los seguros privados operen de forma conjunta. Final- 80 ESTUDIOS 68 MILANO, S. «Lutter contre la pauvreté dans les pays riches». Ed. Nathan. París. 1994. 69 Comisión Europea. «Common criteria concerning sufficient resources and social assistance in social protec- tion systems». Brussels. 24 June 1992. 70 Comisión Europea. «La convergence des objectifs et des politiques de protection sociale». Bruxelles. Rev. Europa Social. nº 5. 1992. 71 Hasta ahora ha publicado las correspondientes a los años 1993, 1995, 1997 y 1999. 72 El MISSOC, realizado por el ISG de Colonia, pu- blica anualmente una memoria comparativa de todas las prestaciones de todos los países de la Unión. Ahora in- tentará hacerlo también para los países del Este. 73 Comisión Europea. «The future of social protec- tion. A framework for a European debate». Brussels 31.10.1995. 74 Esta es la definición aplicada por SEPROSS. Euros- tat. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 32 mente, invita al debate al conjunto de actores económicos y sociales. La segunda comunicación de la Comisión, bajo el nombre de «Modernización y mejora de la protección social en la Unión Europea» 75 , es del 12 de marzo de 1997 y recoge las principa- les cuestiones surgidas del debate y sus im- plicaciones políticas después de mostrar los principales datos comparativos. Contraria- mente a las tesis neoliberales, la Comisión también presenta el gasto social como una in- versión que genera crecimiento, afirmando que «aquellos Estados que tienen una fuerte protec- ción social a menudo presentan mejores resul- tados del PIB per cápita y de su balanza de pagos». Esto significa darle la vuelta a los argu- mentos que insisten en que el gasto de la pro- tección social gravita negativamente sobre la dinámica económica y disminuye la capaci- dad competitiva. El Tercer informe de la Co- misión sobre la protección social en la Europa de 1997 también va en este sentido 76 . En los últimos años, dos Presidencias de la Unión se han preocupado por estas proble- máticas. La primera, la irlandesa, que tiene una larga tradición en la promoción del domi- nio social. En noviembre de 1996 convocó una importante conferencia bajo el título «Nuevas direcciones en el bienestar social» 77 , acerca de cinco temas clave: la coordinación entre las políticas laborales y las de bienestar, las relaciones entre los incentivos en el trabajo y las prestaciones sociales; la capacidad de par- ticipación; las políticas activas; y cómo afron- tar la pobreza y la exclusión. La segunda, la holandesa, que tiene un sistema muy alto de protección social (el 33% sobre el PIB) y que desde hace un año está introduciendo modifi- caciones para mantener unos mínimos que son importantes 78 , al restringir las presta- ciones suplementarias y aplicar medidas de incorporación al mercado de trabajo, espe- cialmente con el trabajo a tiempo parcial. A partir de la Conferencia de Holanda del mes de enero de 1997, se incorporan al debate eu- ropeo la preocupación por la protección social como factor productivo, la individualización de las prestaciones sin dejar de lado la situa- ción de las mujeres y la manera de mantener la solidaridad generacional en medio del en- vejecimiento de la población. Precisamente la penúltima Comunicación 79 de la Comisión en estos asuntos atrae la aten- ción sobre la solidaridad generacional y se presenta como una contribución al Año Inter- nacional de las personas mayores (1999). La última Comunicación de la Comisión del año 1999, que lleva por título «Una estra- tegia concertada para modernizar la protec- ción social», comienza por señalar que la mayor interdependencia económica, que el mercado interior y la moneda única aceleran, hacen que «las reformas de los sistemas de protección social de un Estado miembro sean de interés para los demás y les afecten a to- dos» 80 . De hecho, la estrategia europea del empleo empieza a condicionar una protección social que se fundamenta en el trabajo. Así, cuando la tercera directriz solicita que au- mente el número de personas acogidas a las medidas activas, esto puede obligar a refor- mar las condiciones de acceso a las prestacio- nes y la disponibilidad de las personas para la formación. Así también, la insistencia para que los trabajadores de más edad continúen 81 75 Comisión Europea. «Modernización y mejora de la protección social en la Unión Europea» Bruselas 12-3- 1997. 76 Comisión Europea. «Modernización y mejora de la protección social y adaptación de los sistemas al cam- bio». Bruselas. Abril 1998. 77 COUSINS, M. (ed) «New directions in social welfa- re» Dublín. European Foundation for the Improvement of Working and Living Conditions. 1997. 78 GES. «Protecció social i serveis socials a Holanda». Barcelona. 1998. 79 Comisión Europea. «Hacia una Europa para todas las edades. Fomentar la prosperidad y la solidaridad en- tre generaciones». Bruselas. 1999. 80 Comisión Europea. «Una estrategia concertada para modernizar la protección social». Bruselas. 1999 (pág. 8). JORDI ESTIVILL REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 32 trabajando y que puedan conciliar la vida fa- miliar y la vida profesional condiciona las pensiones de jubilación y los servicios socia- les necesarios para permitir esta conciliación. Por otro lado, la posible entrada de diez paí- ses de la Europa Central y Oriental significa un aumento de 105 millones de personas de unos países que tienen unos niveles de pro- tección social mucho menores y que se verán obligados a efectuar considerables esfuerzos en este campo. La Comunicación propone cuatro objeti- vos: 1) hacer que trabajar sea más rentable y garantizar unos ingresos asegurados; 2) con- seguir unas pensiones seguras y viables; 3) promover la inclusión social; y 4) garanti- zar una atención sanitaria viable y de alta ca- lidad. Por este motivo reclama una mayor fluidez en el intercambio entre los Estados, supervisar la evolución de la protección social y ampliar el debate con el Parlamento, el Co- mité Económico y Social, el Comité de las Re- giones y el conjunto de la sociedad civil. Así pues, este debate no solamente queda abierto, sino que se insiste en que se amplíe y muy probablemente tendrá nuevas aporta- ciones en los próximos años. 5.3. Programas, iniciativas, observatorios y líneas presupuestarias Muy frecuentemente se puede tener la sensación de que la política social europea es un laberinto donde el hilo de Ariadna que conduce hacia la salida es difícil de encontrar. Por ello, conviene clarificar a través de qué medios opera. El más importante es el apoyo financiero a través de los Fondos Estructura- les. El segundo son los instrumentos legisla- tivos, fundamentalmente los Tratados, pero también los reglamentos, las directrices, las decisiones vinculantes, sin olvidar el Tribu- nal de Justicia que aplica el Derecho Comuni- tario. Sus sentencias sobre los casos Grevier y Barber han hecho avanzar las legislaciones nacionales sobre la igualdad en el trato de los inmigrantes y de las mujeres. El tercero es el intercambio de información y de prácticas in- novadoras que puedan transferir las leccio- nes que de ellas se derivan hacia otros países o hacia los centros de decisión en política so- cial de ámbitos territoriales más amplios (na- cionales, europeos). En la actualidad, existen miles de proyec- tos experimentales en toda Europa 81 que, promovidos por la Comisión, tratan de cubrir estos objetivos organizando la transnaciona- lidad, verificando el valor añadido europeo e intentando tener un impacto y una visibili- dad más allá del territorio donde operan. Este es un proceso que se inició a finales de los ochenta y que se ha desarrollado amplia- mente en los años noventa. El tema educativo y de la juventud tiene unos orígenes anteriores. Desde 1964 con La Juventud por Europa, que ahora está en su cuarta formulación (2000-2004), ha habido programas que promueven el intercambio de jóvenes, la preparación para la vida adulta y profesional (PETRA), la movilidad en la edu- cación superior (TEMPUS). A partir de 1995, programas anteriores como Erasmus, Co- mett, Petra, Force y Eurotecnet quedan en- globados dentro de Sócrates (850 millones de ECUS) destinados a la cooperación transna- cional en la educación universitaria, a la in- troducción de la dimensión europea en todos los niveles formativos, al aumento de los co- nocimientos lingüísticos, la educación abierta y a distancia. No hay que olvidar la exist- encia del CEDEFOP, centro dedicado a la for- mación profesional ni la de YOUTHSTART, que promovió la integración de los jóvenes menos cualificados en el mercado de trabajo. 82 ESTUDIOS 81 Únicamente en Catalunya y en el año 1995 se de- tectaron en un estudio realizado por el GES y encargado por el Ayuntamiento de Girona 170 proyectos experi- mentales de lucha contra la exclusión con financiación europea. Véase: GES (Xavier Vallvé) «Projectes catalans que lluiten contra l'exclusió des de programes euro- peus». Ayuntamiento de Girona. Febrero 1995. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 32 La vía de los programas experimentales se confirmó con Pobreza II de 1985 a 1989 y con- tinuó con Pobreza III de 1989 a 1994. En 1988 se lanzó IRIS, que era una red de pro- yectos para la formación profesional de las mujeres y, un año antes, el Consejo aprobaba un programa de acción para promover la inte- gración de niños disminuidos. También se promovió ERGO I para los parados de larga duración. Personas pobres, mujeres, minusválidos y parados han sido el centro de las preocupa- ciones de este tipo de programas. Pero su de- sarrollo ha seguido caminos distintos 82 . En el caso de las mujeres se ha ido transforman- do en una red de organizaciones y, desde el 1 de julio de 1995, en una asociación sin ánimo de lucro que ha firmado una convención con la Comisión. El denominado lobby femenino ha sido muy activo en los últimos años. Sobre la base de la Recomendación del Consejo de 1984, se han llevado a cabo cuatro programas de acción a favor de la igualdad de oportuni- dades entre hombres y mujeres. El cuarto 83 (1996-2000), se estableció por la Decisión del Consejo del 22 de diciembre de 1995 y perse- guía la eliminación de la segregación en el mercado de trabajo, un mejor acceso a la for- mación, la conciliación entre la vida familiar y la vida profesional, un mayor equilibrio en la participación en los centros de decisión y reforzar las condiciones de ejercicio del dere- cho a la igualdad. Muchos de estos temas han sido objeto de recomendaciones y resolucio- nes 84 . Quizás cabe resaltar la fecha del 14 de diciembre de 1995, que fue cuando a través del diálogo social se firmó el acuerdo sobre los permisos parentales. Seguidamente, la Comi- sión adoptó un proyecto de directiva, que el Consejo aprobó el 29 de marzo de 1996. Tam- bién es importante la idea de la integración de la igualdad entre hombres y mujeres en las políticas comunitarias («Mainstreaming»). Así, se ha reforzado y ampliado el Comité Consultivo y se ha constituido un grupo de in- terservicios con miembros de las Direcciones Generales afectadas. En mayo de 1996 la Co- misión todavía destinó al programa NOW 500 millones de ECUS. Este programa, situado en el marco de la iniciativa Empleo y valorización de los recursos humanos, ha financiado proyec- tos que contribuyan a reducir el paro de las mujeres y a mejorar el estatus, la cualifica- ción y la carrera profesional. También existen los programas DAPHNE, que promueve me- didas para combatir la violencia contra los ni- ños, los jóvenes y las mujeres, y STOP, contra el comercio de seres humanos y la explotación sexual y, actualmente, se está a la espera de la aprobación del V Programa de Acción Co- munitaria sobre la igualdad de oportunida- des entre hombres y mujeres 85 . De esta manera, las decisiones europeas van bascu- lando hacia el principio de no discriminación y de igualdad tal como recoge el Tratado de Amsterdam. Esto también se refleja en el caso de los disminuidos. Se calcula que en la Unión Euro- pea hay unos 30 millones de personas afectadas por alguna discapacidad física o mental. El pri- mer programa de acción para este colectivo data de 1981. El Consejo adoptó, el 24 de julio de 1986, una recomendación sobre el empleo de los disminuidos y, diez años después, la Comisión, con la Comunicación de julio de 1996, ha insistido en la igualdad de oportuni- 83 82 Véase para la pobreza el apartado siguiente. 83 Para seguir este programa véanse los números de la revista «Magazine de l'égalité des chances». Bruxelles. ANIMA. 84 Véanse la recomendación de la Comisión de 27 de noviembre de 1991 y el Código sobre la protección de la dignidad de las mujeres y de los hombres en el tra- bajo. Resolución del Consejo sobre la participación de las mujeres en la vida económica (1994). Resolución del Consejo sobre el equilibrio entre hombres y mujeres en los centros de decisión (1995). Resolución del Consejo sobre la difusión de una imagen de las mujeres en la pu- blicidad y en los medios de comunicación (1995) y la propuesta de la Comisión (1995) de integrar la promo- ción de la igualdad en el conjunto de las políticas y accio- nes comunitarias (1996). 85 Véase la Resolución del Parlamento Europeo del 2 de marzo de 2000 y la propuesta de la Comisión al Consejo presentada el 7 de julio de 2000. JORDI ESTIVILL REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 32 dades de las personas discapacitadas. Desde finales de los años 80, la Comisión, a través de HANDYNET, dispone de una base infor- matizada de datos sobre las ayudas a los dis- minuidos, y el Programa HELIOS, que ya se encuentra en su tercera etapa, financia pro- yectos innovadores en la formación y readap- tación profesional y la integración económica y social de las persones disminuidas. Ade- más, desde setiembre de 1993 existe un pro- grama denominado TIDE que promueve proyectos de aplicación de las nuevas tecnolo- gías para facilitar la comunicación, la movili- dad y el empleo de los disminuidos. Tampoco hay que olvidar la existencia de HORIZON, que, desde 1994 y hasta 1999, ha financiado proyectos para mejorar el acceso al mercado de trabajo de los colectivos discapacitados. A pesar de estos esfuerzos considerables, no pa- rece que en el terreno de las ideas, por ejem- plo de nuevas orientaciones más preventivas y anticipativas de las situaciones de disminu- ción, las instancias europeas hayan avanzado demasiado 86 , incluso teniendo en cuenta la última Comunicación al Consejo, «Hacia una Europa sin barreras para las personas con discapacidad» 87 . Ha habido dos programas ERGO para los parados de larga duración, aunque el interés por el desempleo se remonta a los años 70, y que en los 80 el Consejo adoptó un conjunto de resoluciones 88 , algunas de las cuales acen- tuaron la actuación del Fondo Social Euro- peo. El primer ERGO (1989-1993) se dedicó a la evaluación de proyectos y medidas de lu- cha contra el paro de larga duración, a orga- nizar el debate entre los diversos actores de cara a favorecer el partenariado y a financiar actividades para la transferencia de metodolo- gía. La evaluación estuvo bien planteada 89 y se publicaron unos interesantes libritos de buenas prácticas 90 ; la segunda fase de ERGO, en cambio, no funcionó demasiado bien y puso de manifiesto los límites de un programa ex- perimental con pocos recursos para abrazar una problemática tan importante 91 . En este caso, y razonablemente a medida que el desempleo se ha convertido en algo es- tructural y afecta a cerca de 17 millones de personas y aumenta sobre todo el de larga du- ración, las medidas para combatirlo han ido in- corporándose más a las políticas estructurales 92 . Aunque continúan existiendo los programas LEADER (desarrollo de las zonas rurales); LEDA (desarrollo local); y, más recientemen- te, el artículo 10 del FEDER y URBAN, en el que al lado del medio ambiente y de la promo- ción de infraestructuras también se encuen- tra la lucha contra el paro y la exclusión en las zonas urbanas desfavorecidas 93 . Así, a partir del Libro Blanco de Delors (1993), de la identificación de los 17 sectores que pueden crear empleo y de la Comunica- ción de la Comisión del 13 de junio de 1995, formulando una estrategia para la promoción del desarrollo local y de las iniciativas de em- 84 86 CASADO, D. «Evaluación del impacto de las políti- cas sociales de la Comunidad: personas con minusva- lías» en AAVV «Cohesión social y ciudadanía europea» Fundación La Caixa. Santiago de Compostela. 1994 (págs.113 a 120). 87 Comisión Europea. «Hacia una Europa sin barre- ras para las personas con discapacidad». Bruselas. 12.5.2000. 88 Resoluciones del 21.7.1982 para combatir el paro, del 4.2.1984 para promover el empleo de los jóve- nes, del 21.6.1984 para combatir el paro de las mujeres y apoyar las iniciativas locales de creció de empleo, de l'1.1.1985 para combatir el paro de larga duración, del 28.12.1988 para promover la reintegración de las muje- res en la vida activa y por fin la del 27.6.1990 para apo- yar a los parados de larga duración. 89 «Rapport final ERGO II«. Cambridge Policy Con- sultants. Cambridge. 1996. 90 De hecho se publicaron 5 volúmenes explicando proyectos concretos de lucha contra el paro en torno al arte y la cultura, el desarrollo rural, el medio ambiente, la vivienda y la construcción. 91 En Catalunya se produjo una «joint venture» entre el consorcio francés de empresas de inserción IDÉES y «Empleo y desarrollo». 92 GES. «L'atur de llarga durada: una perspectiva eu- ropea». PIS. Barcelona. Octubre 1990. 93 Véase la nueva formulación de URBAN en EU- ROGES INFORM. ESTUDIOS REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 32 pleo, el panorama institucional ha cambiado. Cada vez más se reafirma la idea del ámbito lo- cal como territorio apropiado para la creación de empleo 94 , aunque ello exija tiempo y la iden- tificación de un espacio adecuado, apoyado en unos contextos más amplios y en un partena- riado horizontal con todos los actores locales implicados, y en uno vertical con las agencias que se mueven en otros territorios 95 . La actuación de las instituciones europeas respecto a los colectivos específicos no deja de ser problemática, ya que siempre es posible argumentar que son las autoridades de cada país quienes en primera instancia deben ocu- parse de ellos. Por ello, la Comunidad insiste, cada vez más, en el carácter horizontal y transversal de sus programas y en apoyar las actividades que tienen dicho carácter en el seno de una perspectiva transnacional. La Comunidad también opta por vías indirectas para atraer la atención sobre determinados colectivos o sobre temas que pueden ser nue- vos o urgentes. Ésta es la razón de ser de los Observatorios 96 , a través de los cuales se examina la evolución de la realidad, como por ejemplo el que existió durante Pobreza III o los que existen sobre la familia, las drogas y las toxicomanías, el del empleo... También se concede un significado particular a los Años conmemorativos, haciendo que jueguen un papel catalizador y de concentración y estí- mulo de los esfuerzos que se realizan en los Estados miembros. En determinados casos, se cofinancian proyectos que ponen a prueba a escala local el valor añadido europeo. Así por ejemplo, el año 1993 se destinó a la vejez y a la solidaridad entre generaciones, el año 1996 a la formación a lo largo de la vida y el año 1997 a la lucha contra el racismo, la xe- nofobia y el antisemitismo 97 . A menudo, dichos laboratorios 98 sirven para preparar programas de mayor enverga- dura 99 , como ha sido el caso de la última te- mática al plasmarse jurídicamente en los artículos 12 y 14 del Tratado de Amsterdam, que otorgan al Consejo la posibilidad de arbi- trar medidas contra cualquier tipo de discri- minaciones y que se concreta mediante la creación de dispositivos permanentes como el Observatorio Europeo del Racismo puesto en marcha en Viena. De hecho, el Consejo de 27 de noviembre de 2000 aprobó un nuevo pro- grama de acción comunitaria de lucha contra la discriminación para el período 2001-2006. Este programa, que cuenta con una financia- ción cercana a 100 millones de Euros, tiene un largo preámbulo en el que se destaca la voluntad de formular una estrategia global para combatir contra todo tipo de discrimina- ción y otorga un considerable papel a las or- ganizaciones voluntarias y a la colaboración entre los Estados miembros y la Comisión. Esta colaboración se plasma en la creación de un Comité de cooperación. Por otro lado, se prevé un conjunto de acciones comunitarias ligadas al análisis de la evolución de la reali- dad, la evaluación de las legislaciones y medi- das, la cooperación y promoción de las redes europeas y la sensibilización de la opinión pública. Las instancias europeas también abren campos de reflexión y de actuación que o bien son innovadores o indagatorios acerca de nuevas posibilidades o sobre los cuales hay 85 94 La idea no es nueva y tuvo un cierto desarrollo en la OCDE con las Iniciativas Locales de Empleo, que fue- ron recogidas por la Comisión. Véase en este caso la in- vestigación efectuada por la Fundación Europea de Dublín. O'CONGHAILE, W. (Ed) «Réponses locales au chô- mage de longue durée». Dublín. 1988. 95 JOUEN, M. (Coord). «Premier rapport sur les inicia- tives locales de développement et de l'emploi». Com- mission Européenne. Bruxelles. 1997. (págs. 31-32). 96 Véanse los números de Euroges Inform dedicados a los Observatorios, 1, 7, 9, 10, 12, 19, 26, 27, 30, 33, 35, 38, 39 y 40. 97 ESTIVILL, J.; FRIEDRICH, W.; ZEROULOU, Z. «Evalua- tion report of the European Year Against Racism» Brus- sels. European Commission. 1998. 98 European Commission. «European Year Against Racism. Projects in practice». Brussels. 1998. 99 European Commission. «An action Plan against racism. Communication». Brussels. 1998. JORDI ESTIVILL REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 32 una menor sensibilidad en los Estados miembros. Ejemplo de ello son la insisten- cia dirigida a los países periféricos para que incorporen medidas medioambientales, refle- jada en el Fondo de Cohesión o en URBAN; la Acción Piloto Capital Local con Finalidad So- cial, apoyada en el artículo 6 del Fondo Social Europeo; y el programa comunitario sobre la sa- lud y la seguridad en el trabajo y la prevención sanitaria (salud pública, consumo de tabaco, SIDA, drogodependencias, cáncer, enferme- dades transmisibles...). Por fin, existen las líneas presupuestarias, que sirven para financiar acciones muy con- cretas, limitadas en el tiempo y dirigidas a objetivos muy precisos y al mismo tiempo tan dispersos como la sensibilización de la opi- nión pública sobre la política agraria, la ac- ción de integración de los refugiados, la cooperación en la formación profesional, la lucha contra el turismo sexual en otros paí- ses, etc... 100 . 5.4. Aviso para navegantes. Por una cultura social europea Navegar por los ríos de las políticas socia- les europeas es casi un arte. Remolinos traga- dores, esclusas, fondos engañosos, riberas difusas y tránsito intenso. Es preciso utilizar buenas cartas de navegación, sobre todo por- que cuando se participa en encuentros y reu- niones con otros que transitan por los mismos torrentes o cuando se quieren leer los textos que emanan de las instancias europeas es fá- cil perderse, aunque se comprendan las len- guas utilizadas, por los intrincados canales de la hidrografía europea. Palabras que no tienen el mismo sentido, códigos y liturgias diferentes, lógicas opacas que han de ser des- cifradas. Así por ejemplo, cuando se habla de la participación ¿se ha de entender cogestión o autogestión?; ¿la sinergia es física, química o financiera?; ¿el efecto multiplicador remite a la aritmética o a las teorías keynesianas?; ¿la visibilidad es un efecto óptico?, ¿la multi- dimensionalidad es un tipo de proyección ci- nematográfica?, ¿y el partenariado es una invitación a compartir una danza, un nego- cio o los productos de la tierra?; ¿Qué signifi- can exactamente la transnacionalidad, la innovación, la elegibilidad, la transferibili- dad, la integralidad, la cofinanciación y los últimos inventos del «mainstreaming», del «benchmarking» y de la coordinación abierta? No se trata aquí de elaborar un dicciona- rio 101 , sino simplemente de advertir de estos obstáculos y de invitar a los que quieren in- troducirse en la política social europea a no permitir que sus embarcaciones se emba- rranquen. Ya que, aunque a veces sean obstá- culos, estas palabras también sirven como orientación estratégica. En efecto, en la mayoría de las orientacio- nes y reglamentos de los fondos, de los pro- gramas y de las iniciativas, se utiliza un vocabulario específico que es necesario enten- der para diseñar los proyectos a presentar a los mismos. Así, si se pide co-financiación es porque se entiende que hay que ayudar a quien se ayuda y esta co-financiación es va- riable en función de criterios más o menos discutibles, pero que tienden a favorecer las zonas y colectivos menos desarrollados. Tam- bién, si se formulan criterios de elegibilidad es porque no todos los proyectos merecen ser aprobados. Al postular la idea de valor añadi- do europeo se entiende que deben incorporar- se los contenidos y las estrategias definidas en este ámbito y esforzarse para que las lec- ciones que de éste se derivan sean aplicables a otros lugares. Esto se conecta con las pers- pectivas de transferibilidad, es decir, que hay que intentar que las enseñanzas sean sufi- cientemente generales para que puedan ser trasladadas a otros contextos. Entonces, la 86 100 Véase el debate sobre esta cuestión en el aparta- do dedicado a la exclusión. 101 En los números 1, 2, 4, 5, 6, 7, 9, 17 y 41 del bo- letín Euroges Inform se encuentran explicaciones detalla- das de muchas de dichas palabras. ESTUDIOS REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 32 transnacionalidad 102 , criterio cada vez más exigido, toma sentido, no únicamente como intercambio de información y visitas sino como proceso de implicación entre las perso- nas, las metodologías, los conocimientos de proyectos de países diversos. Se trata de ir construyendo redes que vayan uniendo a los actores de la política social europea. La inno- vación tiene que ver con el tiempo y el espacio ya que lo que se plantea como una novedad en un sitio, en algún momento, puede no serlo en otros. La sinergia proviene del interés de aprovechar al máximo los recursos y se conec- ta con el efecto multiplicador en el sentido de generar nuevas acciones, atraer nuevos agen- tes y llegar al máximo de beneficiarios, cosa que suele suceder al hacer esfuerzos de visi- bilidad, de dar a conocer aquello que se hace. La multidimensionalidad, la participación y el partenariado 103 , ligado a la integralidad, fueron principios de Pobreza 3 104 pero des- pués se han incorporado a muchos otros pro- gramas. Por un lado, la realidad social, y en particular la exclusión, siempre presentan muchas caras que además están interrelacio- nadas y que si se quieren atacar debe hacerse intentando abarcar el máximo, sobre todo procurando que intervengan los afectados y los ciudadanos y que se asocien el conjunto de actores, públicos y privados, económicos y so- ciales, potenciando de esta forma los recursos existentes en un territorio y concediendo más poder a las organizaciones de base («empower- ment»). El «mainstream» es una corriente del Golfo que endulza el clima de las costas irlan- desas y debe entenderse como la tentativa de integrar las lecciones particulares aprendidas en los proyectos concretos en las políticas más generales tanto de la Unión como en las de los Estados miembros. Por eso, además de un proceso constante de evaluación es nece- sario ir estableciendo metas, «benchmar- king», que marcan los objetivos de las fases intermedias. Así, si alguien va más allá de las palabras y recoge los contenidos y trata de aplicarlos, podrá constatar que se transfor- man en señales orientativas que tienen una relativa coherencia interna. Hace veinte años, en España apenas nadie en el campo social formulaba proyectos y ac- tuaba a partir de ellos y menos aún se habla- ba de partenariado y de que el sector público y el privado compartiesen recursos y, aunque siempre ha existido una sensibilidad euro- pea, se iba a «Europa» a inspirarse o a copiar modelos, metodologías y fórmulas organizati- vas. Esto ha cambiado. Desde las Comunida- des Autónomas hasta la más humilde asociación de vecinos, muchos se esfuerzan para conectarse y potenciar las relaciones con socios de otros países europeos. El número de seminarios, congresos, reuniones de trabajo con dimensión europea, es muy considerable, así como el de las publicaciones que a ella se refieren 105 . La gran mayoría de los responsa- bles políticos y técnicos y de los operadores del campo social se definen a partir de la cul- tura social europea y adoptan, mejor o peor, las corrientes principales. También los estu- dios comparativos han aumentado 106 . Una primera cuestión es que estos estudios condu- cen a medidas que vayan equiparando los de- rechos, las prestaciones y los servicios de los 87 102 MARTÍNEZ, R. «Transnacionalidad: camino de ida y vuelta entre lo local y lo europeo». GES. Barcelona. Fe- brero 1998. (pág. 41) y Comisión Europea. «La transna- cionalidad marcha». Bruselas. 1999. 103 ESTIVILL, J; HIERNAUX, J.P; GEDDES, M. «El partena- riado social en Europa». Ed. Hacer. Barcelona. 1997. La Fundación Europea de Dublín impulsó una investigación comparativa en todos los países de la Unión sobre el partenariado. Véase GEDDES, M. (Ed). «Local partnership: a successful strategy for social cohesion?». Dublín. Euro- pean Foundation for the Improvement of Working and Living Conditions. 1998. 104 ESTIVILL, J. «Pobreza 3... unos años después» en el número monográfico de la Revista Políticas sociales en Europa nº3. Barcelona. Febrero 1998 dedicado a «Estra- tegias europeas frente a la exclusión social» (págs. 107 a 134). 105 Véase por ejemplo la revista Políticas Sociales en Europa publicada en Barcelona. 106 GES-EUROCCAT. «Estudi comparatiu dels ser- veis socials i la política social a sis països». Barcelona. 1999. JORDI ESTIVILL REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 32 ciudadanos con los de los países más avanza- dos de la Unión. Una segunda cuestión es la de transformar una posición más pasiva en otra que sea más activa, queriendo incidir en el diseño de estas políticas. Pero éste no es un problema específico de España sino de mu- chos otros lugares, ya que uno de los riesgos de la cultura social europea, con su vocabula- rio e ideario propio, es que responda más a las manías de los «eurócratas» de Bruselas o a las modas de los países más fuertes que no a las necesidades e intereses del conjunto de los ciudadanos. En los años noventa y en par- te por responder a este reto, las instancias europeas y, más en particular, la Comisión se han dotado de algunos mecanismos y han he- cho más complejas las reglas del juego y el número de interlocutores. 5.5. Nuevas interlocuciones y meandros La Comisión, uno de los actores principa- les de la política social europea, tiene un mar- gen considerable de maniobra, ya que es ella quien elabora el presupuesto y las propuestas dirigidas a las demás instituciones (Consejo, Parlamento) y ejecuta las decisiones, pero también tiene límites, muchos de ellos proce- dentes de su relación/confrontación con los Estados Miembros. Otros se originan en su peculiar estatus de administración pública europea. En cualquier caso, ante el riesgo de estar aislada y distante o de responder sola- mente a los intereses de los Estados, es im- portante para ella saber lo que sucede en toda la geografía europea y que le lleguen las pulsiones del corazón de la sociedad. Esto co- mienza a manifestarse de manera más apre- miante en la década de los ochenta y se afianza en los noventa, coincidiendo además con la ola expansiva del mundo asociativo 107 . Este, que ha crecido muy notablemente y aunque encuentra sus raíces a escala local, se ha ido convirtiendo en un interlocutor cada vez más imprescindible en ámbitos más am- plios hasta llegar al europeo. En este nivel, la actuación de grupos de presión no es algo nuevo y, desde los inicios, el mundo comer- cial, industrial y económico ha creado milla- res de iniciativas que pululan por los centros de decisión 108 . El mundo social empezó más tarde, a finales de los años setenta y ligado a la estructuración de organizaciones de origen eclesiástico como Eurocáritas, Cuarto Mundo o el Ejército de Salud, a colectivos específicos como Eurolink Age (vejez) o a Confederacio- nes Internacionales que se «regionalizaban» (Comité de «Liason» Europeo de la Cruz Roja, Comité Europeo de la Asociación Internacio- nal de Bienestar Social). En los ochenta, este tipo de iniciativas se multiplican, ya sea por- que la Comisión les ha auspiciado (FEANT- SA, EAPN, ...) o como resultado de un proceso federativo y acumulativo. Actualmente, son más de 100 las redes y plataformas que ac- túan, con más o menos vitalidad, en el campo social a escala europea 109 . En los últimos tres años se han constituido la plataforma eu- ropea de las organizaciones voluntarias del campo social, la de las que luchan por el me- dio ambiente («Green 8»), las que actúan en solidaridad con los países menos desarrolla- dos y las de defensa de los derechos humanos. La mayoría de ellas crean empleo, propor- cionan una amplia gama de servicios, repre- sentan los intereses de los ciudadanos y colectivos, defienden los derechos humanos y son escuelas de democracia y participación, apoyan las ayudas mutuas y plantean alter- 88 107 Comienza a existir una cierta producción escrita en el ámbito comparativo del mundo asociativo euro- peo. A título de ejemplo véanse ROBBINS, D. «The core of the community». GALWAY. 1990. CASADO, D. (ed) «Enti- dades sociovoluntarias en Europa» Ed. Hacer. Barcelona. 1997. GASKIN, K, DAVIS, J «A new civic Europe?». Volun- teer Centre. Londres. 1995. Estivill, J. «Pobreza y volunta- riado organizado en la Europa del Sur» en AAVV «El vo- luntariado». Bancaixa. Valencia. 1995 (págs.107 a 122). 108 ESTIVILL, J. «La articulación asociativa voluntaria en la Comunidad Europea» en AAVV. «Coordinación de la acción voluntaria». Ed. Acebo. Madrid. 1991. (págs. 95 a 103). 109 HARVEY, B. «Networking in Europe». Bedfore Square Press. Londres. 1995. ESTUDIOS REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 32 nativas a las políticas sociales. Desde principios de los noventa, las organizaciones sociovolunta- rias han ido adquiriendo protagonismo, están presentes en la mayoría de los congresos y en- cuentros europeos y muchas de ellas tienen relaciones más o menos formales con las di- recciones Generales de la Comisión. En 1993, en la Conferencia de Copenhague «Luchar contra la exclusión social», el Presidente De- lors 110 propuso la creación de una Mesa Con- sultiva Permanente en la que, además de la Comisión y las organizaciones sindicales y empresariales, participasen la Red Europea de Organizaciones Voluntarias Contra la Po- breza (EAPN) y la que representa al movi- miento asociativo familiar (COFACE). De hecho, esta mesa no funcionó, pero el proceso confederativo ha continuado. Desde 1995 existe la Plataforma de organizaciones socia- les y desde 1996 se convoca bianualmente el Fórum Europeo de la Política Social, que es un momento importante de lo que cada vez se conoce más como diálogo civil. En 1997 la Co- misión publicó una Comunicación sobre el «Fomento del papel de las asociaciones y de las fundaciones en Europa» 111 . No deja de ser relevante la forma en que son presentadas en esta Comunicación las aso- ciaciones y fundaciones y también las coopera- tivas y mutualidades como componentes de la economía social, y el criterio con el que se las define: ser una entidad formal, no distribuir be- neficios, tener independencia y libertad para autogobernarse, gestionarse de forma «desinte- resada» y tener una actividad pública. Se resal- ta su importancia económica y social, sobre todo en la creación de empleo, con un 23% de media en la Unión Europea de 1991 a 1996, frente a un 6% de puestos de trabajo creados por el resto de la economía 112 . La Comunicación acaba planteando problemas y respuestas e insistiendo en la transnacionalidad y en la forma de mejorar el intercambio de informa- ción y de «establecer un diálogo y una consulta sistemática y regular» 113 . Ello se propone tradu- cirlo dedicando un Año Europeo al movimiento asociativo, creando un observatorio, mejorando el acceso a los fondos europeos e incluso estu- diando la posibilidad de crear un fondo especial para financiar las actividades transnacionales del mundo asociativo. En el 2000, la Comisión ha vuelto a insistir con una nueva Comunica- ción 114 sobre cómo mejorar su relación con este tipo de organizaciones. En octubre de 1999, el Comité Económico y Social celebró la primera convención bajo el nombre de la «Sociedad civil organizada a nivel europeo», mostrando así su candidatura para ser precisamente el lugar donde se exprese esta sociedad civil organiza- da 115 . El denominado diálogo civil en paralelo al diálogo social comienza, no sin contra- dicciones 116 , a tener una mayor fuerza. Vale la pena resaltar la temática de la eco- nomía social porque de ser una desconocida que llamaba a las puertas de la política social europea ha traspasado los umbrales y empie- za a ser reconocida 117 . Este proceso, que, por otro lado, se corresponde con la creciente im- 89 110 DELORS, J. «Donner une nouvelle dimension à la lutte contre l'exclusion». Conferencia Copenhague. 3-4 junio 1993. (pág. 8). 111 Comisión Europea. «El fomento del papel de las asociaciones y las fundaciones». Bruselas. 1997. Véase también el dictamen del Comité de las Regiones «El pa- pel de las asociaciones de voluntariado». Bruselas. 11.6.1998. 112 Datos del último informe de la investigación de la Johns Hopkins University. Salomon, L, ANHEIER H. «The emerging sector revisited». Johns Hopkins University. 1998. 113 Comisión Europea. «El fomento del papel...». Op.cit. Nota 97. (pág. 17). 114 Comisión Europea. «La Comisión y las organiza- ciones no gubernamentales: el refuerzo de la colabora- ción». Bruselas. 2000. 115 CES. «La société civile organisée au niveau euro- péen». CES. Bruxelles. 2000. 116 DARMON, I.; ESTIVILL, J. «Le dialogue civil à l'éche- lle Européenne et dans les pays de l'Union». Ponencia presentada en el Seminario de Bruselas de noviembre de 2000 como resultado del proyecto «Dialogue civil et économie sociale: du local vers l'espace Européen». 117 ESTIVILL, J. «La valeur ajouté des entreprises sociales face aux enjeux Européens». En el número monográfico de la Revista Politiques Socials. «Entreprendre autrement ». Bruxelles. 1998. JORDI ESTIVILL REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 32 portancia de la economía social en toda Euro- pa y, más concretamente, de las empresas so- ciales y de inserción en Francia y Bélgica; de las cooperativas sociales en Italia y Suecia; de las Community Business en Gran Breta- ña, ... 118 , comenzó con el Congreso de Beaune en Francia el año 1992 119 y ha proseguido con un conjunto de investigaciones, encuen- tros e iniciativas 120 . Las cuales han generado unos pasos concretos como que se haya consti- tuido un comité consultivo integrado por Asocia- ciones, Fundaciones, Mutuas y Cooperativas; que el Programa de Acción Social 1997-1999 cite la economía social; que en las líneas direc- trices de la Cumbre de Luxemburgo se hable de sus posibilidades de creación de empleo; y que en 1997 la Dirección General V convocase una Acción Piloto denominada Tercer Sistema y Empleo, que ha financiado más de cincuenta proyectos. Los últimos textos emanados de las instancias europeas continúan afirmando el papel de la economía social 121 . Se han calificado 122 los años 93-94 como los del Waterloo de la política social europea 123 . Quizás sea excesivo y el año de sequía más bien sería 1996. Pero es innegable que de 1994 a 1997 predominan los meandros y a veces pa- rece que nuestro río se sumerge. Esto se ve de manera muy clara en el campo de la exclu- sión. En efecto, en 1994 finalizaba el III Pro- grama Europeo de la Lucha Contra la Pobre- za 124 . Se ha dicho que su éxito ha sido la ra- zón de su muerte por ahora, en el sentido que muchas de las estrategias diseñadas en el mismo han sido incorporadas a las medidas tomadas por muchos Estados, donde son no- tables los casos de Irlanda 125 y Portugal 126 , y a las políticas estructurales de la Unión Euro- pea. El éxito de la idea del partenariado, que in- cluso impregna a la propuesta de la reforma de los Fondos Estructurales para el 2000-2006, se- ría la prueba más fehaciente. Pero cuando fi- nalizaba Pobreza 3 y la gran mayoría pensaba que se iniciaría un Pobreza 4, o un Exclusión 1, o ..., se produjo la oposición frontal del gobierno alemán, y la más subterránea del inglés, ante la propuesta que hacía la Comisión 127 . Cabe recordar que era el fin del mandato del Presi- dente Delors y que el optimismo de sus pro- puestas no sería seguido. El gobierno inglés se había descolgado del protocolo social del Tratado de Maastricht al argumentar sobre el dumping social. El gobierno alemán, histó- ricamente reticente a la intervención social comunitaria, se hizo fuerte en la aplicación del principio de subsidiariedad aduciendo que su Constitución obliga al Estado a ocu- parse de la pobreza 128 . Las redes europeas y 90 118 ESTIVILL, J;. BERNIER, A;. VALADOU, C. «Las empre- sas sociales en Europa». Ed. Hacer. Barcelona. 1997. 119 LEJEUNE, R. «L'Europe et l'insertion par l'écono- mique». Syros. París. 1992. 120 MAROCCHI, G. «L'impresa sociale in Europa» en AAVV. «Imprenditore Sociali». Fondazione Agnelli. Turín. 1997. 121 Esto se pone de manifiesto en los documentos de la estrategia europea sobre el empleo, en la reformu- lación de EQUAL, etc. 122 TELO, M. «Les contours d'une politique sociale Européenne» en AAVV. «Excluant.....exclu». Op. Cit. Nota 45 (pág. 123). 123 Odile Quintin, actual Directora General, los ca- lifica más diplomáticamente «un nuevo giro que permite entrar en una fase de renovación». Véase: QUINTIN, O.; FAVAREL-DAPAS, B. «L'Europe Sociale. Enjeux et réalités». París. Documentation Française. 1999. 124 Véase AAVV. «Lessons from Poverty III». GEIE. Li- lle. 1994. 125 Department of Social Community and Family Af- fairs. «Social Inclusion strategy». Dublín. Agosto 1998, donde se explica la Estrategia Nacional Contra la Pobreza (NAPS). 126 Ministerio de Trabalho e da Solidaridade. «Dizer ñao a pobreza. Un combate para ganhar». Lisboa. 1998. (págs. 47 a 51). 127 Commission Européenne. «Vers une Europe des solidarités. Intensifier la lutte contre l'exclusion sociale, promouvoir l'intégration». Bruxelles. 1993. 128 Es menester comentar que en Gran Bretaña los proyectos sólo tuvieron incidencia a escala local en un clima hostil como lo era el de la Inglaterra thatcheriana. En Alemania, los proyectos tampoco obtuvieron muchos resultados y los de los Lands del Este únicamente funcio- naron un tiempo reducido. A parte de excepciones nota- bles, tampoco otros gobiernos apostaron decididamente por el nuevo programa y la Comisión no quiso rebajar sus planteamientos. ESTUDIOS REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 32 el conjunto de organizaciones voluntarias «pusieron el grito en el cielo». El Parlamento, el Comité Económico y Social, los Municipios y Regiones, también se manifestaron a favor de un programa de estímulo y de intercambio de las medidas contra la pobreza tomadas a escala de los Estados Miembros. Pero ni estas presiones ni las negociaciones que se llevaron a cabo consiguieron que el Consejo adoptase el Programa. La Comisión siguió financiando algunos proyectos a través de sus líneas presu- puestarias, lo que provocó las iras del gobierno inglés que el 1 de abril de 1996 introdujo un re- curso en el Tribunal Europeo de Justicia. Éste emitió su sentencia el día 12 de mayo de 1998. En ella se afirma la obligación de que cualquier gasto comunitario esté consignado en el presupuesto y se base, además, en una disposición legal que lo autorice. Sólo las ac- ciones comunitarias no «significativas» como los estudios piloto o las acciones preparato- rias pueden prescindir de la existencia de una base legal. La Comisión se vio obligada a bloquear un centenar de líneas presupuestarias que rep- resentaban 920 millones de ECUS, es decir, aproximadamente el 1% del presupuesto de la Unión para 1998. Conjuntamente con rep- resentantes del Parlamento y del Consejo es- tudió la cuestión y el mes de junio de 1998 concluyó que se podían desbloquear total- mente 56 líneas, que 19 podían aplicarse par- cialmente, que 16 quedaban congeladas a la espera de que el Consejo y el Parlamento adoptasen los correspondientes actos legisla- tivos y que solamente 8 eran contrarias a la jurisprudencia comunitaria. Estas vicisitudes no son una anécdota, más bien son un exponente, no únicamente de la lucha europea contra la exclusión, sino de los tipos de debate de finales de los noven- ta. ¿Quién debe hacer qué? es la pregunta im- plícita de una discusión en la que los Estados Miembros desean volver a tener mayores co- tas de protagonismo y las decisiones comuni- tarias pasan por un tamiz más fino. Ahora bien, el Tratado de Amsterdam, fir- mado el 2 de octubre de 1997, abre nuevos márgenes de actuación en el campo sociolabo- ral. Por un lado, incluye un nuevo capítulo dedicado al empleo que formula la necesidad de una estrategia coordinada susceptible de adopción por mayoría cualificada. Esto es lo que se ha hecho en la Cumbre de Luxembur- go al fijar cuatro líneas directrices (inserción, espíritu empresarial, adaptabilidad e igual- dad de oportunidades) y la obligación de los Estados de presentar anualmente un Plan de Empleo. En segundo lugar, incorpora el pro- tocolo social, reconociendo en el Tratado de la Comunidad Europea la virtualidad de los De- rechos Sociales fundamentales como princi- pio informador de la política social 129 . A través del proceso de codecisión (Consejo y Parlamento) se da un nuevo mandato en la lucha contra la exclusión. Así es como queda redactado el nuevo apartado del artículo 137: «el Consejo podrá adoptar medidas destina- das a fomentar la cooperación entre los Esta- dos Miembros mediante iniciativas que mejoren los conocimientos, desarrollen el in- tercambio informativo y de buenas prácticas y de fórmulas innovadoras y de experiencias de evaluación con la finalidad de luchar con- tra la exclusión». En coherencia con esta nue- va base legal, en el Programa de Acción Social 1998-2000 la Comisión se compromete a presentar una Comunicación 130 y a convo- car anualmente un concurso para atraer pro- yectos de acciones preparatorias. Así pues, y después de cinco años de idas y vueltas, es po- sible que un nuevo programa europeo de lu- cha contra la exclusión vuelva a ver la luz 131 . 91 129 NOGUEIRA, M. «Los aspectos sociales del Tratado de Amsterdam». Revista del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales nº 7. Madrid 1998. (págs. 195 a 203). 130 Comisión Europea. «Programa de Acción Social 1998-2000». Op. Cit. (pág. 16). 131 En este sentido véase el Dictamen del Comité Económico y Social «El coste de la pobreza y de la exclu- sión social». Julio de 1998. Resumido en Euroges Inform nº 24. Barcelona. Diciembre 1998 y el conjunto de ponencias presentadas en la reunión celebrada en Bruselas el 16 de octubre de 1998. Así como el artículo de HARVEY, B. «Eu- JORDI ESTIVILL REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 32 En efecto, todo indica que en las próximas Presidencias, especialmente la belga del se- gundo semestre del 2001, el nuevo programa será aprobado. De hecho, la Agenda Social aprobada en Niza establece que cada Estado miembro ha de presentar, para el mes de ju- nio del 2001, un Plan nacional de acción para luchar contra la pobreza y la exclusión social que abarque dos años, que especifique los progresos obtenidos y los indicadores utiliza- dos para evaluar los resultados de las accio- nes emprendidas. La perspectiva es la de intentar formular una estrategia europea en el campo de la exclusión parecido a la del em- pleo. En cualquier caso, la Comisión presentó una Comunicación el 16 de marzo. El Comité de las Regiones y el Económico y Social die- ron sus dictámenes y el Parlamento, después de discutir las enmiendas de los Diputados, aprobó el 16 de noviembre una Resolución en la que ampliaba el papel del Grupo de refle- xión, de los observatorios, del intercambio de experiencias y el presupuesto. Finalmente, el Diario Oficial publicaba el 28 de noviembre la Propuesta de Decisión conjunta del Parlamento y de la Comisión por la cual se establece el Programa de Acción Comunitaria para fo- mentar la cooperación de los Estados miem- bros para luchar contra la exclusión. El tercer paso efectuado por el Tratado de Amsterdam se encuentra en el nuevo artículo 13, que permite a la Comunidad adoptar, por unanimidad, medidas específicas para com- batir la discriminación por motivo de sexo, raza, origen étnico, religión o creencias, dis- capacidad, edad y orientación sexual. En este caso, esto refuerza el programa de igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres (1996-2000) y permitió lanzar en marzo de 1998 un plan de acción contra el racismo, la xenofobia y el antisemitismo, que empezara a funcionar en Viena el Observatorio europeo de los fenómenos racistas, que se pusiera en marcha una plataforma del conjunto de las organizaciones voluntarias que trabajan en este ámbito, y finalmente el nuevo programa aprobado el 27 de noviembre del 2000. La Conferencia Intergubernamental (1995- 1997) despertó muchas expectativas que se vieron en parte decepcionadas por el Tratado de Amsterdam 132 . Pero éste, juntamente con los cambios políticos, económicos y sociales que se han dado en este fin de milenio, abre nuevos retos y nuevas perspectivas para la política social europea. Quizás ha llegado el momento de que nos acerquemos a ellos. 6. SER FUERTES PARA SER GENEROSOS: HACIA EL FUTURO Alzar la mirada hacia el horizonte para in- tentar entrever cuál es el futuro de la política social europea es algo complicado por la canti- dad de factores imprevisibles y por el número de interrogantes que surgen de una realidad que se modifica muy rápidamente. Además, se deben evitar las trampas de un eurooptimismo que llevaría a pensar que la política social se encontrará en el centro de las decisiones de las instancias europeas, o las de un euroes- cepticismo que solamente cree en un gran mercado sin dimensión política ni social. Por esto, quizás lo más razonable sea sugerir al- gunos condicionantes, ver cuáles son los ar- gumentos a favor de una renovación de la política social europea sin ignorar los posi- bles efectos perniciosos identificando algunos de sus retos actuales. Para mirar hacia delante con realismo quizás hace falta recordar de dónde se viene. El Tratado de Roma fijó que uno de los objeti- vos fundamentales de la Comunidad era la mejora de las condiciones de vida y de trabajo de los ciudadanos. El voluntarismo político de los padres de la patria europea era innega- 92 ropean hints of a new Programme Against poverty». en Poverty Today nº 41. Dublín. Setiembre/octubre 1998. (pág. 9). 132 BALLESTEROS, F. «Nouveau Traité d'Amsterdam: un coq au vin sans vin» en Rev. L'Envers du Decor. nº 35. Bruxelles. Setiembre/octubre 1997. (págs. 24 a 26). ESTUDIOS REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 32 ble y su pragmatismo económico también. El resultado ha sido un largo período, casi inédi- to, de ausencia de guerras generales en un continente más bien propenso a los enfrenta- mientos belicosos. Las oposiciones económi- cas se han suavizado con la constitución y aplicación de un mercado de más de 370 mi- llones de consumidores. También las ancestra- les beligerancias políticas, especialmente entre los Estados vecinos, se han visto limitadas pro- gresivamente y a pesar de que los miedos y los estigmas resurgen de vez en cuando, los mecanismos de negociación y de mediación se han reforzado. Pero el déficit democrático conti- núa existiendo, la reforma institucional no se ha resuelto, el abstencionismo en las elecciones europeas no deja de ser elevado. Nadie tiene la varita que daría una solución mágica al edificio político europeo, pero la gran mayoría de los ciudadanos y de las organizaciones que les representan quieren construirlo. Asimismo, cabe recordar que el nivel de paro oficial se sitúa alrededor del once por ciento, es decir, que afecta a unos 18 millones de personas de las cuales cinco millones son jóvenes y que aumentan la precariedad labo- ral y el paro de larga duración (48,5% del to- tal). Los datos más recientes del Panel Europeo sobre la pobreza señalan que más de 57 millones de personas viven por debajo de los umbrales de la pobreza relativa, de las cuales alrededor de 3 millones no tienen te- cho. Tampoco nadie puede negar que las zo- nas rurales tienen un claro declive y que muchos centros históricos y suburbios de las grandes ciudades se degradan, aumentando así la marginación y un tipo de exclusión que no es únicamente sectorial sino de distancia- miento de los centros productivos y distribu- tivos y de los circuitos de participación social, cultural y política. Por eso el paro y también la exclusión se convierten en el primer condi- cionante, a la vez que son uno de los mayores retos del panorama presente y futuro de la política sociolaboral europea. Después de una fase de retención que se impuso en Maastricht y que ha prorrogado el Pacto de Estabilidad, el actual ciclo económi- co es relativamente expansivo y las decisio- nes en este campo tienen puesta la tercera velocidad: libre circulación de mercan- cías, capitales y personas, suprabanco eu- ropeo, moneda única ... ¿Quién le pone las riendas al galope del mercado? ¿Es suficiente poner límites a la especulación financiera, a ciertas prácticas monopolizadoras, a medidas de competencia desleal? Pero una mayor inte- gración económica, monetaria e incluso finan- ciera no comporta necesariamente la creación de un euroestado intervencionista, sino que puede haber otras opciones. Entre ellas, la de institucionalizar a nivel europeo la versión del estado mínimo de corte neoliberal 133 . Cosa que, paradójicamente, haría triunfar la tesis de la Señora Thatcher. De esto se deriva un segundo reto consistente en que las auto- ridades económicas europeas emergentes no sólo tengan una capacidad de decisión mone- taria sino también sobre el conjunto de la po- lítica económica, distributiva y fiscal, y que la política social no sea la que se sitúe en la últi- ma fila del espectáculo. Otra cuestión importante es la de la am- pliación de la Unión Europea. La Agenda 2000 134 ha definido los criterios, la estrategia y el marco financiero. La segunda parte plan- tea el reto de la entrada de nuevos países que tienen una historia y una situación institu- cional, cultural, económica bastante diferen- te. El riesgo es que, al no haber avanzado de forma clara en la reforma institucional, se di- luyan los espacios políticos y sociales mien- tras que, una vez más, el área económica y comercial se expansione. Esto puede propor- cionar alas a los que sólo ven a Europa como un espacio económico, y en términos sociales es seguro que significará un fuerte replantea- 93 133 KATSELY, L. «The political economy of macroeco- nomic policy in Europe» en Guenier, P. PADOAN, C. (eds) «The political economy of European integration» Hervel Hamsptead. Haversten. 1989. 134 Comisión Europea. «Agenda 2000. Por una Unión más fuerte y más amplia». Boletín de la Unión Eu- ropea. Nº5. Bruselas. 1997. JORDI ESTIVILL REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 32 miento en la medida que tanto la pobreza y la exclusión como las estructuras y los sistemas de protección social de aquellos países tienen formas muy diversas de las de esta parte de Europa. Además, crecen los recelos ante la centralidad de una Alemania que ya se pre- para para que Berlín sea la capital europea. Asimismo, la responsabilidad de haber con- tribuido a la caída del muro de esta ciudad y de haber despertado las expectativas de mi- llones de ciudadanos de los países del Este, junto con el derecho que tienen a coparticipar en la evolución de la Europa del próximo mi- lenio, hacen que la Europa social no pueda ni deba pararse en las fronteras de la Unión ac- tual 135 . Y si se citan las fronteras del Este también hay que pensar en las del Sur donde la presión inmigratoria se hace sentir cada vez más, obligando a formular medidas coor- dinadas, no defensivas sino de acogida y de incorporación de los que llegan, junto con pla- nes de cooperación y desarrollo con sus países de origen. En el Mediterráneo, esta tarea no se puede posponer más. Un cuarto condicionamiento es el de las reglas del juego y de los procesos de legitima- ción. Tal como se ha señalado, existe un cre- ciente riesgo de que los ciudadanos se distancien de las instancias y programas eu- ropeos al no comprobar los efectos positivos sobre sus vidas cotidianas 136 . Según los ex- pertos que intentan reflexionar sobre la cali- dad social, se añadiría una segunda paradoja entre la supuesta antítesis entre la competi- tividad económica y los altos niveles de pro- tección social. Una tercera vendría dada por la disminución de la soberanía de cada Esta- do a causa de la integración económica y mo- netaria europea, mientras que, al contrario, en el campo social sus competencias perma- necen fundamentalmente intactas y el con- texto socioeconómico en el que se elaboran las políticas sociales es cada vez más interdepen- diente. Estas paradojas, que no contradiccio- nes, añadidas a los límites impuestos a ciertas producciones industriales que generan paro; al «gap» de credibilidad que provocan las ar- duas y muchas veces incomprensibles negocia- ciones europeas y a la opacidad y complejidad para acceder a las ayudas europeas, desani- man no ya al ciudadano corriente sino a mul- titud de organizaciones pequeñas y locales que ven la política social europea como un la- berinto sin salida. De hecho, en todas partes crecen las opciones políticas contrarias a la Unión Europea. Los ajustados resultados de los referéndums convocados en Francia y Di- namarca fueron pruebas de una gran descon- fianza que supera las propagandas de ciertos grupos (Austria, Bélgica, Francia, ...) que, es- corados hacia posiciones casi racistas, ya no son tan minoritarios. La composición política de la gran mayoría de los actuales gobiernos crea una relación de fuerzas a escala europea que supone una ocasión histórica para inver- tir estas tendencias y ofrecer signos tangibles y palpables, de tipo social, que lleguen a los ciudadanos. Esto difícilmente será posible, y aún menos probable, si no se modifican las re- glas actuales, casi de unanimidad, y si no se en- cuentran alianzas y apoyos importantes. Finalmente, un último condicionante es la fuerza que todavía tiene la concepción surgida del Estado-nación decimonónico, según la cual los problemas sociales deben ser resueltos por el Estado. Ya sea utilizando el principio de sub- sidiariedad, aludiendo a la solidaridad nacio- nal, argumentando sobre los riesgos de perder en un ámbito superior los avances plasmados en las legislaciones de cada Estado o, más di- rectamente, oponiéndose a una confederali- zación/federalización política, lo cierto es que las reticencias de los aparatos estatales a conceder dominios, aunque sean mínimos, en el campo social son enormes. Se añaden todos 94 135 WELZEN, W.V. «La política social europea des- pués de Maastricht. ¿Un punto muerto o un camino ha- cia el futuro?». Rev. Economía y Sociología del Trabajo. Nº17. Madrid. Setiembre 1992.(pág. 25). Esto es aún más claro después de la Cumbre de Niza. 136 BECK, W., VAN DER MAERSEN, L.; WALKER, A. «Social quality: from issue to concept» en «Social quality of Eu- rope». Kluwer Low. The Hague. 1997. (pág. 270 y suce- sivas). ESTUDIOS REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 32 aquellos que estando en contra del «estado del bienestar» en cada país, aún lo están más frente a la posibilidad de conceder po- deres a un hipotético «Estado del bienestar europeo» 137 . Renacen así, con renovada fuer- za, todos los razonamientos contra la buro- cracia ineficaz, los efectos perversos, los límites a la expansión económica, una de- pendencia y una pasividad ciudadana que pueden crear un funcionariado europeo dis- tante y además descontrolado. También cabe mencionar que a bastantes responsables polí- ticos, empresarios y hombres de negocio, ya les conviene que la Unión Europea sea sola- mente un espacio económico con un mínimo control político y donde la respuesta social esté relativamente ausente. También es cier- to que la forma en que llegan las ayudas de los fondos estructurales contribuye a dar una imagen de la Unión más parecida a la de un gran grifo del que manan caudales beneficio- sos que como un espacio donde se puede in- tervenir activamente y plantear alternativas. Muchos sindicatos, a pesar de los crecientes esfuerzos de la Confederación Europea Sindi- cal, continúan estructurándose y actuando en la lógica estatal y también el mundo civil si- gue a menudo aferrado en la defensa de sus parcelas locales. Ante estos condicionamientos, ¿cuáles son los argumentos a favor de una expansión ac- tual y futura de la política social europea? . El primero es que todos los Estados están confrontados a retos parecidos y que, por tanto, deben desarrollar estrategias comu- nes. La evolución sociodemográfica 138 pre- senta muchos más rasgos compartidos que, por el contrario, divergentes. Esto lleva a una función supraestatal de intercambio, coordinación y formulación de nuevas me- didas. . El segundo es que una política social es necesaria para facilitar la integración eco- nómica y superar los efectos negativos del mercado y de las decisiones económicas y monetarias que han sido tomadas por las instancias europeas. Se añaden los costes sociales suplementarios provocados por la entrada en la Unión o de medidas concre- tas que pueden incidir específicamente so- bre ciertos territorios o colectivos. Esto conduce a una política social comunitaria de tipo compensatorio, que se concibe como una inversión productiva y que ayuda a la co- hesión social. . El tercer argumento es el de la equidad. Es decir, que la existencia de grandes de- sigualdades entre territorios, grupos so- ciales, generaciones, de género y, muy especialmente, de pobreza y de exclusión son intolerables política y socialmente y a la larga contradictorias con el tipo de de- sarrollo económico y con el modelo social de la Unión Europea. Ésta, por tanto, debe preocuparse de establecer medidas de dis- criminación positiva a favor de los que quedan al margen. . Otra situación que obliga a una interven- ción supraestatal es la existencia de proble- mas que ya no se pueden ser resueltos a partir de las autoridades estatales y de sus recursos y mecanismos. El ejemplo más cla- ro es el de la problemática generada por la inmigración denominada extracomunita- ria, tanto la que ya circula dentro del es- pacio europeo como la que intenta introducirse. . Un quinto razonamiento tiene que ver con el hecho de que un desarrollo sostenible y un espacio político se apoyan sobre una identidad común, que no homogénea, y en una conciencia y valores compartidos. Esto requiere un modelo social, a la vez que 95 137 O'CINNEIDE, S. «The future of social Europe» en Rev. Poverty Today nº23. Dublín. 1993. (pág. 5). 138 Véase el primer capítulo del informe sobre la protección social en Europa. Commission Européenne. «La protection sociale en Europe. 1997». Bruxelles. Abril 1998, y el último informe «La situation sociale dans l'U- nion Européenne». Eurostat; Commission Européenne. Bruxelles. 2000. JORDI ESTIVILL REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 32 unos derechos y unos mecanismos de par- ticipación del conjunto de los ciudadanos. ¿Triunfarán estos cinco argumentos en el futuro? No es evidente, ya que ello no depen- de solamente de la bondad de estos razona- mientos sino de la relación de fuerzas que se crea en cada momento y de las contraparti- das que obtienen los actores en presencia. Además debe existir una continuidad en los esfuerzos y una correspondencia a escala te- rritorial desde el ámbito europeo hasta el lo- cal y a la inversa. También el río de la política social europea puede desviarse, embalsarse o perderse en un pantano. En este sentido, se pueden distinguir tres efectos perniciosos. El primero podría llamarse «Efecto Gua- diana». Río fronterizo que aparece y desapa- rece. Durante mucho tiempo ha separado más que unido los dos márgenes. Así, los flu- jos de la política social pueden sumergirse en manos de las autoridades estatales y reforzar sus fronteras o, al contrario, promover las po- líticas transversales y transfronterizas. La utilización del Fondo de Cohesión en ciertos Estados y muy especialmente en Grecia, donde ha cubierto parte del déficit público, ha ido en el primer sentido. En cambio, las actua- les orientaciones de los fondos estructurales que afirman los criterios de transnacionali- dad, de descentralización, de interregionali- dad, de «mainstreaming» (integración), van en el segundo sentido. Un segundo tipo sería el «Efecto Besòs», en que la superutilización y la contaminación del río lo han convertido en una especie de cubo inútil de basura. La política social for- mulada por las instancias europeas tiene también la posibilidad de ser contaminada y mediatizada de tal manera que al final resul- te ineficaz. ¡Cuántos programas han quedado inservibles porque han sido superados en el tiempo o han caído en las rutinas más morte- cinas!. Ante estos efectos nocivos, que tienden a impregnar los fondos estructurales, se in- siste en el valor de la experimentación inno- vadora y de las buenas prácticas. En este caso, la idea que comenzó a través de la Ac- ción Piloto Capital Local con Finalidad So- cial y relanzada por la Comisión, y a la cual se destinaría un 1% del presupuesto bajo el título «Capital Social Risk», parece bastante positiva. Con la condición de que no sean siempre los mismos los que tengan acceso, se simplifiquen los procedimientos administra- tivos, las formas de cofinanciación no sean excluyentes y la relación entre los proyectos locales y la Comisión sea directa. La conse- cuencia de todo esto es la invención de un nuevo partenariado más imaginativo y pari- tario. El nuevo programa EQUAL será la prueba de hasta qué punto es posible avanzar en este sentido. Otra contaminación viene dada por el do- minio de los modelos de los tiburones anglo- sajones, que tienden a hegemonizar el diseño y la aplicación de las políticas comunitarias y a comerse a los peces pequeños de los países periféricos y mediterráneos. Esta es una en- crucijada importante para la política social comunitaria, que debe aceptar las diferencias entre el Sur y el Norte, el Centro y la Perife- ria, y que debe partir de mínimos comunes denominadores aceptables para todos. Una tercera categoría podría titularse «Efecto Daró», río que riega la planicie del Empordà pero que a menudo se seca y al mis- mo tiempo provoca desbordamientos repenti- nos. La política social europea debe ser un caudal continuado y no se puede esperar a «ser fuerte para ser generoso», como proponía el expresidente Delors. Esto equivaldría a aceptar que hay que pensar primero y única- mente en el desarrollo económico y que, o bien éste ya tendrá consecuencias positivas posteriormente o que cuando esté bien conse- guido ya llegará el momento de distribuir los resultados. Sí que es cierto que difícilmente se puede ser magnánimo cuando se es débil, pero ¿no se hace uno fuerte siendo pródigo al mismo tiempo? En la Europa actual es difícil- mente pensable una expansión económica 96 ESTUDIOS REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 32 que no vaya acompañada de un avance políti- co y social. El avance de la política social europea de- bería sustentarse sobre una reformulación del contrato social, una especificación de los contenidos del modelo social que se escoja te- niendo en cuenta los valores comunes y el pa- trimonio que aporta cada país en el marco de la explicitación de los derechos sociales y del acce- so a ellos, de un zócalo de mínimos garantiza- dos para todos y de una protección social sostenible. Las instancias europeas deberían ser capaces de recoger las aspiraciones de los ciudadanos situándolas en el centro de sus decisiones, creando un diálogo social y civil entre todos los actores, articulando los fondos estructurales como verdaderos motores de la cohesión y la equidad, con las iniciativas ex- perimentales en las que se expresan la inno- vación y los nuevos márgenes para la calidad de la sociedad europea. Ya lo advertía Vives en el siglo XVI cuando aparecía una política social europea a escala local, afirmando que en el origen de las ciuda- des se encontraba el intercambio de benefi- cios y la reciprocidad de los auxilios y que así se afirmaba la sociedad humana. En la en- crucijada actual éste vuelve a ser el sentido deseable de las aguas potencialmente fértiles de una futura Europa social. 97 JORDI ESTIVILL REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 32 RESUMEN En este artículo se analiza el itinerario de las políticas sociales de la Unión Europea. Las cuales surgen de modo residual y encajonadas por las políticas laborales pero se van am- pliando en la década de los setenta del siglo anterior para alcanzar un bienio pletórico hacia finales de la década posterior. En él se formulan la Carta Comunitaria de Derechos Socia- les, precedente de la actual discusión sobre la Carta Social, el Parlamento adopta la resolu- ción sobre las «rentas mínimas», se reforma el Fondo Social Europeo y se aprueba el III Programa Europeo de Lucha contra la Pobreza. Éste inaugura una serie de programas ex- perimentales que van a caracterizar la escena de la política social europea de los noventa, junto al debate sobre el modelo social, el estado del bienestar y el principio de subsidiarie- dad, y la armonización de la protección social. De hecho, se está creando una nueva e inci- piente cultura social europea, con nuevas palabras, orientaciones, estrategias y actores socio-económicos y civiles. Los emergentes problemas sociales, de entre los que sobresalen la temática de la inmigra- ción y de la exclusión, la entrada de los países del Este, la legitimación y credibilidad de las propias instancias europeas, la creación de un inédito espacio político superador de los Es- tados-nación decimonónicos, y la promoción de una dimensión social compensatoria de los rápidos avances económicos, monetarios y financieros, son los retos principales y comparti- dos del próximo futuro. Termina el artículo dando cinco argumentos (coordinación, compensación, equidad, necesi- dad de intervenciones supraestatales y modelo social) en favor de esta expansión de la polí- tica social europea, no sin dejar de recordar tres efectos perversos que pueden desvirtuarla. 98 ESTUDIOS REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 32