Políticas de privatización: los estudios sobre resultados

Autor:Pedro González de la Fe
Cargo del Autor:Universidad de Las Palmas de G.C
 
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  1. INTRODUCCIÓN

    Habiendo transcurrido más de tres décadas desde que las políticas de privatización de empresas públicas se incorporaron a la agenda cotidiana de los diferentes gobiernos, la literatura sobre los resultados de dichas políticas ha ido creciendo en extensión y en la diversidad de metodologías empleadas para el análisis de dichos resultados. El presente capítulo pretende revisar parte de esa literatura, al mismo tiempo que exponer algunos de los factores que dan origen a mejoras en el funcionamiento de las empresas tras el cambio de propiedad. Para ello, en el primer apartado se exponen algunas de las teorías que pretenden argumentar las fuentes de ineficiencias en las empresas públicas, realizándose en el segundo apartado la revisión de parte de la literatura sobre resultados de las privatizaciones. Finalmente, las principales conclusiones del capítulo son ofrecidas en el último apartado.

  2. EL ORIGEN DE LOS CAMBIOS

    Conforme a los argumentos expuestos en el Capítulo primero acerca del objetivo de lograr mejoras en la eficiencia productiva de las empresas derivadas de la privatización, los cambios experimentados por las mismas, motivados por su traspaso de manos públicas a manos privadas, pueden venir originados por modificaciones en el ámbito de mercado en el que operan, o bien por transformaciones en el ámbito interno-institucional.

    En lo concerniente al ámbito del mercado en el que operan, la obtención de mejoras en la eficiencia productiva va a depender crucialmente de las medidas que, junto con el cambio de propiedad, se pongan en marcha para promover la competencia tanto en el mercado de outputs como de inputs. La literatura sobre privatizaciones comparte, casi de forma unánime, el punto de vista de que éstas medidas son imprescindibles para el éxito de las políticas privatizadoras1. Las condiciones competitivas facilitan comparaciones sobre el modo en que están funcionando y siendo gestionadas empresas cuyos directivos se enfrentan con el mismo tipo de riesgos e incertidumbres, y en donde se supone que si las estrategias seguidas para minimizar costes no son adecuadas, la empresa tendrá que emprender el camino de salida del mercado2.

    Los problemas de eficiencia se plantean más agudamente en el caso de privatización de monopolios naturales. En general, parece que cuando es difícil establecer la competencia, por la presencia de economías de escala o de externalidades, una empresa puramente privada es ineficiente. En este caso, la regulación estatal se hace necesaria para hacer compatible la propiedad privada con el bienestar social. Sin embargo, las empresas privadas reguladas presentan similitudes con las empresas públicas, ya que señales externas de eficiencia como la posibilidad de quiebra son inefectivas y como han señalado Laffont y Tirole (1991:102), los reguladores constituyen para ellas un principal añadido, generándose conflictos de intereses entre estos últimos y los accionistas.

    En lo referente al ámbito interno-institucional, ya en el capítulo primero se señaló que los problemas de las empresas públicas suelen exponerse en términos de su deficiente estructura de incentivos y sanciones inherentes a la organización, viniendo dada la fundamentación teórica de éstas deficiencias por las teorías de los derechos de propiedad y de la agencia, a las que habría que añadir también las teorías, provenientes del campo de la Economía de las Organizaciones, sobre costes de influencia e interferencia en las organizaciones empresariales. Los apartados siguientes exponen brevemente el conjunto de las teorías mencionadas.

    1. La Teoría de los Derechos de Propiedad

      Desde la perspectiva de la Teoría los Derechos de Propiedad3, la propiedad pública en general, y como consecuencia la empresa pública, ha sido criticada en base a la ausencia de un sujeto perceptor del derecho a la renta residual (diferencia entre el valor de la producción y la retribución de los factores productivos).

      Considerando una situación en la que el output de un equipo de producción es el resultado de las aportaciones de varios trabajadores, y la producción de un único individuo es difícil de medir, Alchian y Demsetz (1972), en su artículo clásico en la Teoría de los Derechos de Propiedad, asignan a la propiedad privada una capacidad superior, en relación a la pública, para incentivar la búsqueda del máximo beneficio por las empresas, ya que son los propietarios privados, depositarios últimos de la renta residual generada por la actividad empresarial, los únicos que tienen la posibilidad de controlar el que los miembros individuales del equipo de producción realicen su máximo esfuerzo posible. La propiedad pública, según estos autores, carecería del incentivo a la maximización de beneficios, ya que en ella no coinciden las funciones de control y derecho a la percepción de la renta residual4.

      Una variante de esta teoría es la que atribuye a la no transferibilidad de los derechos de propiedad de las empresas públicas su menor eficiencia en relación a las empresas privadas, ya que los individuos no pueden especializarse en su propiedad y, por tanto, capitalizar y capturar las ganancias futuras que surgen de las mejoras en la eficiencia de las mismas (De Alessi, 1989:141)5.

      Aunque válidos, quizás, para empresas de un único propietario, la crítica realizada a estos planteamientos es su escasa o nula aplicabilidad en el contexto de las grandes sociedades anónimas actuales (Rowthorn y Ha-Joon, 1993:55). En estas sociedades, la propiedad privada tampoco garantiza los incentivos a la maximización del beneficio, ya que en ellas se produce la separación entre las funciones de control y propiedad6.

      Contra estas críticas se aduce el argumento de que aunque los accionistas individuales tengan incentivos a no realizar los esfuerzos que implica el control de la gestión, existen instrumentos alternativos fundamentales a través de los cuales el mercado articula dichos incentivos para una gestión eficiente de la empresa, siendo alguno de ellos la salida de empresas del mercado y la cotización de éstas en el mercado de capitales.

      Respecto a lo primero y como es sabido, en condiciones de competencia, si las estrategias seguidas para minimizar costes no son adecuadas, la empresa tendrá que emprender el camino de salida del mercado. La experiencia muestra, sin embargo, que este camino no opera, o lo hace muy lentamente, para empresas no minimizadoras de costes pero de gran tamaño, por lo que su operatividad depende fundamentalmente de la dimensión empresarial.

      Con respecto al mercado de capitales, sus virtudes incentivadoras provienen de la posibilidad de absorción a que se ven sometidas las empresas cuando su gestión no es eficiente. En tales casos la cotización de sus acciones verá reducido su valor, induciendo a algún agente externo a emprender un proceso de absorción, sustituyendo al equipo directivo con objeto de maximizar los beneficios potenciales no realizados (Fama, 1984).

      La utilidad real del mercado de capitales en cuanto a penalizar la gestión ineficiente ha sido, sin embargo, muy discutida; ya que éste adolece de serias imperfecciones, como el que las absorciones puedan venir motivadas por causas ajenas a incrementos en la eficiencia interna de la empresa (por ejemplo, intereses personales de directivos que no tengan que ver con razones de eficiencia), o por la obtención de un mayor poder de mercado con posterioridad a la fusión7. Los estudios empíricos muestran que la supervivencia en dicho mercado depende, nuevamente, más de su tamaño que de su eficiencia o rentabilidad, sin que, en promedio, mejore la rentabilidad de las empresas fusionadas tras un proceso de absorción (Rowthorn y Ha-Joon, 1993:56).

    2. La Teoría de la Agencia

      Las relaciones de agencia están presentes en numerosas instancias de la vida económica y se generan cuando una persona (agente) actúa en representación o por cuenta de otra denominada principal. El agente elige su actuación entre un número de posibilidades alternativas y el principal tiene la función de prescribir las reglas de remuneración del agente, al menos en los casos más simples. Este último, normalmente, tiene mayor información que el primero sobre la tarea que debe realizar. Esta asimetría en la información es la causante de los llamados costes de agencia, que son aquellos en los que incurren las organizaciones al no poder funcionar con el grado de excelencia que alcanzarían si la actuación del agente fuera perfectamente controlable8.

      La Teoría de la Agencia, junto con la de los Derechos de Propiedad, forma parte del enfoque institucional que señala la importancia de los contratos como determinantes de la organización económica. Lo que diferencia a la primera de la segunda es el rol específico que adquieren las disposiciones contractuales de cara a modificar las conductas de los agentes. La Teoría de la Agencia, a diferencia de la de los Derechos de Propiedad, enfatiza la importancia del diseño de los contratos para asegurar de este modo que la conducta del agente no se desvíe de los objetivos del principal.

      Uno de los problemas de agencia más estudiados es el que enfrenta a los propietarios y a los directivos de las empresas donde las funciones de propiedad y dirección no coinciden. Este problema es padecido tanto por las empresas públicas como por las privadas, aunque en las primeras se producen algunas peculiaridades que las diferencian de las segundas:

  3. Como puede observarse en el Cuadro nº 1, en la empresa pública las relaciones de agencia se establecen en primer lugar entre los votantes y el Estado, constituyendo los primeros el principal y el segundo el agente de la relación de agencia. En principio, este carácter del principal va a determinar una dispersión extrema de la propiedad, siendo la misma de mucha mayor dimensión en las empresas públicas que en las privadas. A su vez, el agente (el Estado) no va a estar constituido por una única persona, ni siquiera por una única...

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