Políticas de igualdad en las Comunidades Autónomas

AutorAna M.ª Aba Catoira
Cargo del AutorProfesora Titular de Derecho Constitucional. Universidad de A Coruña
Páginas455-474

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I Estado de la cuestión

A pesar de las numerosas proclamaciones de la igualdad a nivel constitucional y demás normas y la prohibición expresa de cualquier tipo de discriminación, así como las sentencias de los tribunales, persiste una desigualdad estructural de la que no salen, definitivamente, determinados grupos o colectivos sociales, tal como les sucede a las mujeres que, si bien se han hecho visibles, no participan por igual en todos los ámbitos de lo público. Sirva como referencia de la citada afirmación normativa de la igualdad, el art. 2 de la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer, aprobada por la Asamblea General de la ONU en 1979 y ratificada por España en 1984, que proclama el principio de igualdad de mujeres y hombres y el compromiso de los Estados partes para asegurar por ley u otros medios apropiados la realización práctica de este principio.

Además, sucede que las mujeres no sólo se ven limitadas en su desarrollo como sujeto de derecho sino que son objeto de continuas violaciones de sus derechos más básicos, inherentes a su dignidad, como la intimidad, seguridad, libertad, integridad física o psíquica y, por supuesto, su derecho fundamental a la vida, lo que impide la construcción de una sociedad más justa y desarrollada y, por supuesto, la profundización en democracia1.

Obviamente, nadie discute que en los últimos años se ha avanzado mucho, adoptando, en el ámbito de la igualdad, políticas comprometidas y desarrollándose numerosos instrumentos normativos, tanto en el ámbito

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internacional como a nivel interno, que disminuyen y corrigen esta situación y, asimismo, se comprueba el cada vez mayor compromiso de la sociedad en la concienciación de la igualdad de las mujeres en lo que respecta al trabajo, a la participación en la vida social, política, económica y cultural, y sobre la necesidad y compromiso democrático de que los hombres se corresponsabilicen de las obligaciones y cargas propias del ámbito doméstico y familiar. En definitiva, se aprecia la asunción de la participación igualitaria de hombres y mujeres en todos los ámbitos, tanto públicos como privados, tal como corresponde a una sociedad que se precia de democrática. Pero, el peso de la historia y de la tradición milenaria es una carga que resulta difícil, aunque no imposible, de levantar y todo ello para que, de una vez por todas, las mujeres sean vistas, reconocidas y tratadas como auténtico sujeto de derecho.

En el mundo actual, integrado por sociedades complejas y desarrolladas que caminan hacia la diversidad de posibilidades y retos, se pone de manifiesto la necesidad de que los poderes públicos se mantengan comunicados y cooperen entre sí, ya a nivel internacional, comunitario, nacional, autonómico y local, sin olvidar a la sociedad civil como otro inter-locutor obligado.

En este sentido, las Comunidades Autónomas, como nivel en el que se desarrollan importantes políticas públicas, resultan clave, pues los organismos regionales, situados a escala intermedia entre el Estado y los municipios, realizan políticas que tienden a mejorar la existencia de su población a través de la efectividad de sus derechos y libertades. Y, ciertamente, no en pocas ocasiones los gobiernos y parlamentos autonómicos se muestran más proclives a actuar, desarrollando políticas de igualdad, y a integrar la perspectiva de género en todas sus políticas y actuaciones administrativas, que los poderes estatales.

II El marco jurídico de las políticas de igualdad

Tal como por todos es bien sabido, el art. 1 CE define al Estado español como un Estado Social y Democrático de Derecho, por lo que, habida cuenta de que España es un Estado descentralizado políticamente e integrado por Comunidades Autónomas, este carácter social y democrático es predicable de éstas. En otras palabras, las funciones y cometidos constitucionalmente establecidos son exigibles del Estado español como Estado compuesto2.

La Constitución y los Estatutos de Autonomía proclaman el objetivo de lograr una sociedad democráticamente avanzada, lo que nos sitúa en el tema de nuestra ponencia, es decir, la necesidad de conseguir un orden social justo como compromiso de los poderes públicos, que han de em-

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prender los cambios sociales necesarios para eliminar cualquier obstáculo que impida la consecución de la efectiva igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres. Y es que el calificativo de «Estado Social» consagrado en el art. 1.1º CE. alude claramente a un principio político con carácter teleológico, que ha de presidir las actuaciones públicas, tal como prescribe el art. 9.2º CE. Se trata, pues, de un principio transformador del sistema político y socio-económico, por lo que las normas han de orientarse a su consecución3.

En este orden de cosas, todas las referencias constitucionales al Estado Social se refieren a los poderes públicos en general, esto es, también a las Comunidades Autónomas y como no a las entidades locales. Así sucede con los arts. 9.1º y y 53.3º de la Constitución, ratificados por la jurisprudencia constitucional. Así, el Tribunal Constitucional afirma que «Es evidente que entre estos poderes públicos se encuentran las Comunidades Autónomas y que la legislación vigente citada (en el art. 53.3º) comprende tanto la legislación estatal como la emanada de los órganos legislativos de aquéllas»4.

La inclusión a nivel autonómico del principio constitucional del Estado Social se produce en los Estatutos de Autonomía, que vienen reproduciendo el enunciado del art. 9.2º de la Constitución, lo que resulta reiterativo, aunque no innecesario ni inútil, en cuanto que la norma que vincula es la Constitución por la posición preeminente que ocupa dentro del ordenamiento5. Así las cosas, este deber promocional establecido en la Constitución para alcanzar la libertad y la igualdad real en conexión con los derechos asistenciales que obligan a los poderes públicos permiten que las Comunidades Autónomas desarrollen políticas sociales atendiendo a sus necesidades específicas que complementen las estatales y, por qué no, que las mejoren. En este sentido, no creemos que deban mirarse con recelo y negativamente las mejoras sociales que introduzcan las Comunidades Autónomas, pues las ventajas o beneficios para los ciudadanos de una determinada Autonomía respecto a otra u otras no puede considerarse como una discriminación, pues aunque puedan considerarse una quiebra del principio de igualdad del art. 14 de la Constitución, las diferencias sociales persiguen la mejora y la consolidación de la democracia6.

Al estudiar el reparto de competencias hay que tener presente que la Constitución atribuye al Estado la garantía de la igualdad en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes a través de la competencia exclusiva para regular «las condiciones básicas» de estos dere-

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chos y deberes (art. 149.1.1º C.E.). El Estado tiene que regular esas condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos sus ciudadanos al establecer un «mínimo contenido unitario» que están obligadas a respetar todas las Comunidades Autónomas a la hora de establecer sus regulaciones autonómicas. El fin de esta competencia estatal exclusiva, ejercida a través de Ley Orgánica (art. 81.1) o de Ley ordinaria (art. 53.1º) no es otro que garantizar la igualdad de forma homogénea en todo el territorio español.

Así pues, el contexto normativo de las políticas de igualdad de oportunidades queda conformado por los siguientes preceptos:

En primer lugar, los arts. 1 y 9.2º CE, dirigido éste último expresamente a los poderes públicos para que emprendan acciones y medidas necesarias, lógicamente respetando las competencias que cada uno tenga atribuidas conforme a los criterios de reparto territorial del poder.

A partir de este mandato de actuación, las medidas de acción positiva se convierten no sólo en un instrumento o medio de acción posible, sino necesario e incluso obligado, en cuanto que introducen tratos ventajosos o favorables con carácter temporal para un colectivo discriminado con el objetivo de alcanzar la igualdad real, entrando en el reparto de bienes escasos socialmente muy valorados. En este sentido, la STC 229/1992 declara que la desigualdad sustancial sólo con igualdad sustancial puede ser contrarrestada y, precisamente por ello, cabe el establecimiento de un derecho desigual igualatorio.

Además, hay que citar los arts. 10.1º y 10.2º de la Constitución que sitúan a España dentro de la Comunidad Internacional. El art. 14, con clara conexión con la dignidad humana proclamada en el 10.1º, reconoce la igualdad abstracta y formal que, sin duda, debe transformarse en una igualdad real y efectiva y, por tanto, compleja, que corrija las desigualdades incluso a través del establecimiento de tratamientos diferenciados, esto es, con acciones positivas. Cabe introducir aquí los principios rectores de la política social y económica que configuran el Capítulo III del Título I de la C.E., pues suponen la plasmación del carácter social de nuestro Estado de Derecho comprometido con las mejoras o avances sociales.

En otro orden, la legislación europea nos obliga a citar el Tratado de Amsterdam que establece la igualdad como objetivo, misión y medio de acción comunitario, es decir, como principio jurídico transversal a todas las políticas comunitarias (arts. 2 y 3 TCE), además de consagrar la prohibición de toda discriminación por razón de sexo u orientación sexual (art. 13) y la adopción...

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