Políticas activas de mercado de trabajo en España

AutorJoan Antoni Alujas Ruiz
Páginas221-223

CES, Colección Estudios Madrid, 2003, 329 páginas

Comienza el autor del presente trabajo señalando que las políticas activas se definen en contraposición a las políticas pasivas o de garantía de ingresos y marcan un cambio de orientación, al pasar de un concepto estático de garantía de ingresos de protección, a un concepto dinámico que potencia la adaptación al cambio estructural en el mercado de trabajo.

El objetivo del estudio es, en primer lugar, analizar las políticas activas de mercado de trabajo en España entre 1985 y 2000 en el marco de las políticas de empleo de los países europeos y, especialmente, en comparación con las llevadas a cabo en Francia y el Reino Unido. En segundo lugar, analizar en qué grado la pauta de gasto de España, Francia y el Reino Unido puede condicionar la eficacia de sus programas activos. Finalmente, realizar un análisis detallado de la estrategia de política activa seguida por España, intentando efectuar recomendaciones de cara al futuro.

En el capítulo I se hace un análisis general de las políticas activas de mercado de trabajo, incidiendo de forma importante en los Servicios Públicos de Empleo (SPE) como mecanismo de intervención en el mercado de trabajo y como pieza clave para establecer el equilibrio y mejorar la transparencia de dicho mercado.

Se detiene el autor en las diversas formas de intervención, que pueden organizarse a través de tres sistemas: monopolio (estricto o moderado), coexistencia (regulada o libre) y mercado (sólo las agencias privadas proveen servicios de empleo de cualquier tipo).

Señala el autor que las sucesivas reformas de los servicios públicos de empleo van en una dirección liberalizadora, impulsando una reducción de la burocracia y un incremento de la competencia entre agencias.

Teóricamente, la abolición del monopolio comportará un aumento de la oferta de servicios de empleo, una disminución de los precios y una mayor calidad y eficiencia de dichos servicios. Sin embargo, la evidencia empírica sugiere que la supresión del monopolio ha tenido un efecto reducido en la proporción de colocaciones de las agencias privadas.

Termina el autor este apartado señalando que la desregulación no conlleva necesariamente la privatización del SPE, pudiendo éste estructurarse de diversas formas: privatización del SPE pero manteniendo el control y la financiación en manos públicas, limitación del SPE reduciendo los fondos públicos y dejando una gran parte de las labores de colocación al mercado, o limitación del SPE traspasando la prestación de sus actividades (todas o algunas) a las agencias privadas.

A continuación, el autor se ocupa de los métodos de evaluación de las políticas activas y de los efectos de dichas políticas. En este sentido, identifica una serie de características orientadas a mejorar la eficacia de las políticas activas, entre ellas: necesidad de un equilibrio entre la mejora de las oportunidades que los programas ofrecen a los desempleados y el mantenimiento de incentivos suficientes para que éstos continúen realizando una búsqueda activa de empleo; focalización hacia los desempleados que se encuentran en una etapa intermedia del período de desempleo; no duración excesiva; asociación con la disminución de la duración máxima de las prestaciones por desempleo; etc.

Señala el autor que los programas no serán efectivos si intervienen cuando la empleabilidad de los participantes ya ha disminuido de manera casi irreversible. La identificación de los colectivos con más riesgo de convertirse en parados de larga duración es un requisito básico para que la prevención sea efectiva.

Los colectivos más desfavorecidos del mercado de trabajo (jóvenes, mujeres, trabajadores poco cualificados, trabajadores mayores de 45 años y discapacitados), que a menudo coinciden con los que permanecen un largo período en el desempleo, son los que más necesitan la adopción de medidas activas.

A continuación, pasa el autor a ocuparse de las políticas activas de mercado de trabajo en la Unión Europea, analizando, en primer lugar, la evolución del mercado de trabajo en los diferentes países de la misma, para estudiar después la estrategia de la Comisión Europea en materia de política de empleo y el grado de importancia otorgado a la política activa.

En lo que respecta a la importancia del Servicio Público de Empleo en la aplicación de las políticas activas y su diferente estructura según los países, señala el autor que el SPE es visto cada vez más como un elemento clave para el éxito de la política activa de mercado de trabajo. Las reformas del mismo están muy ligadas a la voluntad nacional de pasar de una política pasiva a una política activa. En muchos casos, las reformas son muy recientes para evaluar el impacto de las nuevas estrategias sobre el funcionamiento de los mercados de trabajo locales y sobre los desempleados. A todo ello hay que añadir la complejidad de la comparación a causa de las especificidades culturales y políticas de los diversos países.

Pero sí se pueden definir, según el autor, unos efectos generales de la supresión del monopolio sobre el Servicio Público de Empleo, que tendrán lugar en mayor o menor grado, teniendo en cuenta la diversidad de situaciones: adopción de una estrategia más orientada al cliente e introducción de mecanismos para medir la satisfacción del mismo; organización del presupuesto a nivel regional en base a indicadores de resultados; o traspaso de la prestación de actividades del SPE a agencias privadas.

En lo que respecta a las políticas activas de mercado de trabajo en la Unión Europea, comenta el autor que, a pesar de la importancia que se concede a dichas políticas, los progresos en la dedicación de más recursos son lentos. En su opinión, las explicaciones de ello pueden hacer referencia al gran aumento del desempleo en la recesión de 1992-93, a las dudas acerca de la eficacia de algunas medidas activas y a las limitaciones presupuestarias derivadas del objetivo de reducción del déficit público en el horizonte de la Unión Económica y Monetaria.

Del análisis de una serie de datos, el autor extrae la conclusión de que tanto los países con un menor nivel de importancia concedido a las políticas activas como los países con un mayor nivel de importancia en relación a las mismas registran una tasa de paro inferior a la media europea, por lo que difícilmente se puede establecer una correlación nítida entre nivel de gasto activo y tasa de desempleo.

Piensa el autor que un análisis completo debería considerar la relación entre el nivel de importancia y los enfoques adoptados por los diferentes países a la hora de aplicar las políticas activas. En este sentido, el autor considera que los países se pueden agrupar en base a tres enfoques: enfoque liberal (dominio de las medidas relacionadas con los servicios de empleo), enfoque tradicional (preeminencia de las medidas de formación o medidas destinadas a los jóvenes o ayudas al empleo) y enfoque social (gran peso de las medidas destinadas a los minusválidos).

La relación entre el nivel de importancia concedido a las políticas activas y el enfoque adoptado en la aplicación de las mismas implicaría lo siguiente: asociación del enfoque liberal con un bajo nivel de importancia de las políticas activas, centrando su actuación en medidas directas y de bajo coste; el enfoque tradicional no guarda una clara relación con el nivel de importancia, pudiendo asociarse a cualquiera de los niveles, centrándose en grandes programas y de elevado coste; el enfoque social, en cambio, va ligado de forma más clara a un alto nivel de importancia de las políticas activas.

La característica común a los países pertenecientes a los enfoques liberal y social es que registran una tasa de paro inferior a la media europea, mientras que la mayoría de los países del enfoque tradicional se caracterizan por una tasa de paro superior o en línea con la media europea.

El autor dedica un amplio espacio a los programas activos en Francia, llegando a la conclusión de que, a pesar del considerable volumen de gasto dedicado a políticas activas en la década de lo noventa, los niveles de empleo y paro no han evolucionado de forma muy favorable. Un ejemplo es el volumen de gasto destinado a los jóvenes, que aumenta de forma constante, especialmente en el período 1994-99, a la vez que la tasa de paro juvenil sólo disminuye levemente. Aun considerando que parte de la década ha tenido un carácter recesivo, otros países han obtenido mejores resultados y con un volumen de gasto activo menor.

Según el autor, la estructura del gasto activo, junto a una organización fragmentada del servicio público de empleo (lo cual puede implicar una conexión menos efectiva entre la política activa y el sistema de prestaciones por desempleo), podría ayudar a explicar (junto a factores institucionales y macroeconómicos) los pobres resultados del mercado de trabajo francés.

Por lo que se refiere a los programas activos en el Reino Unido, señala el autor que, con un nivel de gasto activo relativamente pequeño en comparación a la media europea, el Reino Unido registra unos mejores resultados en materia de empleo y paro, sobre todo en la década de los noventa. En su opinión, la decidida orientación de la política activa hacia medidas de orientación y asesoramiento a los empleados junto a una mejor interacción con el sistema de prestaciones por desempleo contribuirían a explicar, aunque sea en una pequeña parte, una evolución más positiva de los niveles de empleo y paro.

Termina el libro con un análisis de las políticas activas del mercado de trabajo en España, ocupándose, en primer lugar, de la estructura institucional en la aplicación de dicho tipo de políticas y, dentro de ella, centrándose especialmente en el INEM durante el período 1985-2000. La primera conclusión que saca el autor es la escasa incidencia en el ámbito de la colocación que ha tenido y sigue teniendo el INEM, si bien destaca la recuperación de la tasa de colocaciones totales en relación a la primera mitad de los noventa. En segundo lugar, constata que la tasa de éxito, medida como la proporción entre colocaciones genéricas y ofertas genéricas, aumenta de forma considerable a partir de 1992, aunque en los últimos tres años registra un descenso. Por último, señala que el número de colocaciones gestionadas se ha disparado a partir de 1995 y supera con creces al anterior período expansivo.

Por lo que respecta a los programas activos en España comenta el autor que la estrategia de política de empleo se ha orientado de forma clara en la segunda mitad de los años noventa hacia un incremento del gasto activo en detrimento del gasto pasivo. Dicho incremento se concentra principalmente en la formación continua y en las bonificaciones a la contratación indefinida. A pesar de ello, el nivel de gasto activo es aún inferior a la media europea.

En opinión del autor, la mayor importancia otorgada a las políticas activas en los últimos años se puede interpretar en base a la conjunción de tres factores: la reforma del sistema de prestaciones por desempleo introducida a partir de 1992, la coyuntura económica favorable en el período 1995-2000 y los compromisos europeos adquiridos por España en Essen (1994) y, sobre todo, a raíz del Consejo de Luxemburgo (1997).

Considera el autor que el alcance de las políticas activas en España puede verse condicionado por varios hechos:

En primer lugar, por la estructura y funcionamiento del servicio público de empleo y, más recientemente, por la descoordinación entre el INEM y los servicios de empleo de las Comunidades Autónomas.

En segundo lugar, por la falta de integración de los sistemas de formación, unido a una gran proporción de la población potencialmente activa que posee un bajo nivel educativo, casi un 60 por ciento, mientras que la media europea se sitúa alrededor del 38 por ciento.

En tercer lugar, la temporalidad, promovida en gran parte por la política de fomento del empleo hasta 1995, ha restado esfuerzos a un mayor compromiso con las políticas activas y condiciona su estructura, al dedicar la mayor parte del gasto a promover la estabilidad en el empleo a través de bonificaciones a la contratación indefinida. Cree el autor que lo anterior mina la coherencia de la política de empleo, que, por un lado, ha flexibilizado el mercado laboral y, por otro, tiene que paliar los efectos negativos de dicha flexibilización.

Concluye el autor con una serie de recomendaciones entre las que destacamos las siguientes: el gasto activo en España debe concentrarse en las medidas de orientación y asesoramiento a los parados, el Servicio Público de Empleo ha de caminar hacia una integración total de su funciones con el traspaso de la gestión a las Comunidades Autónomas y, por último, debe garantizarse una amplia coordinación entre los servicios de empleo autonómicos que permita circular toda la información, facilitando así el ajuste entre la oferta y la demanda de trabajo a nivel nacional.

Guillermo Rodríguez Folgar

VLEX utiliza cookies de inicio de sesión para aportarte una mejor experiencia de navegación. Si haces click en 'Aceptar' o continúas navegando por esta web consideramos que aceptas nuestra política de cookies. ACEPTAR