Políticas activas de empleo en tiempo de crisis: una visión crítica desde lo local
| Autor | Ricard Calvo Palomares; Ignasi Lerma Montero |
| Cargo | Departamento Sociología y Antropología Social Universitat de València |
| Páginas | 229-250 |
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El contexto, en un momento como el actual, es clave para la intervención en materia de empleo y requiere de un conjunto de medidas que permitan ofrecer soluciones ajustadas y adecuadas a los condicionantes de la situación presente. Al igual que ocurrió en la década de los ochenta, las políticas de empleo se posicionan como una herramienta básica, de actuación pública, para contrarrestar los efectos causados por la crisis.
En este sentido referirnos a políticas de empleo, es adentrarnos en un campo muy amplio de términos vinculados a un mismo concepto. Políticas laborales, políticas de trabajo, políticas sociolaborales, políticas sociales, políticas de ocupación, políticas de mercado de trabajo o políticas de regulación laboral, han sido algunas de las distintas acepciones que han servido para denominar en los últimos veinte años al término genérico de políticas de empleo.
Tomando como representativa de todas ellas la denominación de política de empleo, y como base legislativa lo establecido en los artículos 40 y 41 de la Constitución Española, las políticas de empleo quedan definidas como el conjunto de decisiones adoptadas por el Estado y las comunidades autónomas, que tienen por finalidad el desarrollo de programas y medidas tendentes a la consecución del pleno empleo, así como a la calidad en él, a la adecuación cuantitativa y cualitativa de la oferta y demanda, a la reducción de las situaciones de desempleo y, a su debida protección en las situaciones en que esta contingencia se produzca 1. La configuración de sus objetivos la sitúa, por una parte, en el ámbito de la planificación como contingente de medidas complementarias a otras intervenciones de carácter macroeconómico, bien sea la política económica, la política fiscal o la política educativa por citar algunas; por otra, la política de empleo supone una intervención más directa y operacional que pretende el ajuste a corto plazo en el mercado de trabajo, un ajuste que se medirá fundamentalmente por la reducción del desempleo a su mínima expresión (Ruiz et al., 2004).
Tal y como indica la Ley de Empleo, la política de empleo se desarrollará dentro de las orientaciones generales de la política económica y, quedará encuadrada en el ámbito de la estrategia coordinada para el empleo regulada por los tratados y acuerdos de la Unión Europea, siendo el Tratado de Amsterdam Page 230 (1997) el punto de partida de la actual política europea de empleo. Dicho Tratado establece la importancia de las actuaciones en materia de empleo -dedicándole un nuevo título relativo única y exclusivamente al mismo- y declara que los Estados miembros considerarán el empleo como un asunto de interés común, y tendrán que coordinar sus actuaciones. Si bien la responsabilidad principal para la decisión y la aplicación de las políticas de empleo sigue en manos de los Estados miembros, el nuevo Tratado insiste en la necesidad de una actuación conjunta y coordinada, para lo que prevé una actuación a escala de la Unión Europea. Es sobre esta base sobre la que se ha construido la Estrategia Europea del Empleo (E.E.E.) 2.
Conforme a todo ello, la Ley de Empleo, en su artículo segundo, deter- mina los objetivos generales para la política de empleo, destacándose los siguientes: a) Garantizar la efectiva igualdad de oportunidades y la no discriminación en el acceso al empleo y en las acciones orientadas a conseguirlo; b) Mantener un sistema eficaz de protección ante las situaciones de desempleo, que comprende las políticas activas de empleo y las prestaciones por desempleo; c) Adoptar un enfoque preventivo frente al desempleo, especialmente de larga duración, facilitando una atención individualizada a los desempleados, mediante acciones integradas de políticas activas que mejoren su ocupabilidad, d) Asegurar políticas adecuadas de integración laboral dirigidas a aquellos colectivos que presenten mayores dificultades de inserción laboral, especialmente jóvenes, mujeres, discapacitados y parados de larga duración mayores de 45 años; e) Mantener la unidad del mercado de trabajo en todo el territorio estatal; f ) Asegurar la libre circulación de los trabajadores y facilitar la movilidad geográfica; y g) Coordinar su articulación con la dimensión del fenómeno migratorio interno y externo.
El desempleo ha llegado a ser uno de los problemas más acuciantes que tienen que afrontar los gobiernos en los países de capitalismo avanzado, más aún, cuando dicho modelo se postula como referente de organización social que quiere asegurar un nivel de calidad de vida aceptable a los ciudadanos. Si además esa misma sociedad desea garantizar unos estándares de bienestar mínimos para todos sus miembros, debe afrontar medidas de intervención concretas sobre Page 231 colectivos específicos donde, con carácter más estructural, inciden los altos niveles de desempleo. Sin lugar a dudas, el empleo se ha convertido en uno de los indicadores de referencia del nivel de bienestar de la población.
En este sentido se posiciona como necesaria la referencia al bienestar colectivo, como integrante del imaginario social. El estado de bienestar -surgido de las prácticas políticas socialdemócratas- supuso una concepción y un nuevo planteamiento tanto de la política económica, como un replanteamiento del papel de los estados como garantes de la obtención de una serie de derechos sociales para sus administrados. Estado de bienestar, por tanto, surgido de la aplicación de los postulados socioeconómicos keynesianos a la concepción moderna de desarrollo (Esping-Andersen, 1990).
Autores como Alonso (1999) señalan que el paso del fordismo al postfordismo, ha supuesto una serie de transformaciones en el empleo -tanto en cantidad como en calidad-, que han puesto en cuestión el papel central del trabajo como único motor de integración social y como estructurador casi exclusivo de ciertas dosis de cohesión social. En este contexto, los gobiernos han tenido que adoptar iniciativas políticas para contrarrestar los efectos de los cambios emanados de las nuevas formas de organización del trabajo y de sus efectos sobre las tasas de desempleo en la sociedad.
Los desequilibrios generados por el funcionamiento liberal del mercado de trabajo o por situaciones de crisis como las actuales, se han convertido en razones suficientes para reclamar de forma activa la intervención pública, a la que paradójicamente se le ha imputado en exclusiva la responsabilidad de las elevadas tasas de desempleo por aquellos que sistemáticamente la han deslegitimado por disfuncional. En la arena política, donde la gobernabilidad está fuertemente mediatizada por un isomorfismo estructural público-privado, se trasluce la importancia, de nuevo, del debate sobre la intervención de los poderes públicos, sobre su actuación a través del establecimiento de una serie de directrices y de su legitimidad.
El artículo 25 de la Ley de Empleo, establece una clasificación básica diferenciando entre políticas activas y políticas pasivas. Las primeras refieren al conjunto de programas y medidas de orientación, empleo y formación que tienen por objeto mejorar las posibilidades de acceso al empleo de los desempleados en el mercado de trabajo, por cuenta propia o ajena, y la adaptación de la formación y recalificación para el empleo de los trabajadores, así como aquellas otras destinadas a fomentar el espíritu empresarial y la economía social 3. Por su parte, Page 232 las políticas pasivas tienen como objetivo principal la garantía de rentas y el mantenimiento del poder adquisitivo de aquellos activos que se han quedado en situación de desempleo.
El concepto de políticas activas de empleo surge en España a partir de la segunda mitad de la década de 1980 en respuesta a una bolsa de desempleo estructural cada vez mayor, formada por colectivos con dificultades sociales, culturales y económicas que les impedían el acceso al mercado de trabajo, teniendo como objetivo incrementar el nivel de empleo y/o reducir el desempleo, arbitrando medidas para encajar oferta y demanda de trabajo. Se trata de un concepto opuesto a las tradicionales medidas asistenciales basadas exclusivamente en el pago de prestaciones económicas.
En este sentido, se puede constatar que la Ley de Empleo, ha instaurado un concepto integral de política activa de empleo, diseñada como el conjunto de decisiones adoptadas por el Estado y las Comunidades Autónomas cuyos objetivos vienen determinados por el desarrollo de programas y medidas dirigidas a la consecución del pleno empleo, además de la calidad del empleo, y la adecuación cuantitativa y cualitativa de la oferta y demanda de empleo.
Las políticas activas de empleo serán por tanto todas aquellas actuaciones públicas que pretenden la inserción laboral o el mantenimiento del empleo como principal objetivo, fomentando la creación de puestos de trabajo -por cuenta propia o ajena-, buscando la adecuación de la mano de obra a las necesidades de las empresas...
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