Política y regulación de los transportes en la Unión Europea: sostenibilidad, eficiencia en red y tutela de los usuarios

AutorLorenzo Mellado Ruíz
Páginas431-451

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Lorenzo Mellado Ruíz

Profesor Titular de Derecho Administrativo

Universidad de Almería

SUMARIO. I. HACIA UNA POLÍTICA COMÚN “SOSTENIBLE” DE TRANSPORTES EN LA UNIÓN EUROPEA 1. Introducción 2. Integración regulatoria de los objetivos medioambientales en la política de transportes: marco programático y normativo y consolidación de una visión estratégica. II. REDES E INFRAESTRUCTURAS DE TRANSPORTE Y SOSTENIBILIDAD AMBIENTAL. III. OBLIGACIONES DE SERVICIO PÚBLICO, DERECHOS DE LOS VIAJEROS Y OPTIMIZACIÓN DE LAS REDES DE TRANSPORTE. IV. CONCLUSIÓN FINAL.

Hacia una política común “sostenible” de transportes en la Unión Europea
1. Introducción

La política de transportes, presente ya en los propios Tratados de Roma, forma parte de los ámbitos políticos comunes de la Unión Europea desde hace más de treinta años, desde la sentencia clave del TJUE de 22 de mayo de 1985 sobre el recurso por omisión en esta materia presentado por el Parlamento Europeo contra el Consejo 1. Hoy, el art. 90 del TFUE establece claramente que “los objetivos de los Tratados han de perseguirse en el marco de una política común de transportes”, en una materia que, compartida competencialmente entre la Unión y los Estados miembros (art. 4.2. g) TFUE), constituye sin embargo, bajo el prin-

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cipio general de libre prestación de servicios, un sector clave y estratégico para el desarrollo socioeconómico y la vertebración territorial e institucional del espacio europeo 2.

En este marco de apertura de los mercados de transportes, y como en muchos otros ámbitos de regulación, ha devenido necesaria una cierta armonización supraestatal de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros, incluidas las condiciones técnicas, sociales y fiscales del sector, en aras de garantizar, fundamentalmente, unas condiciones equitativas y reales de competencia, no sólo a nivel institucional, sino entre los diferentes modos de transporte e incluso dentro de cada uno de ellos.

Pero la política común de transportes es, hoy, más que una política económica. La liberalización no ha conllevado, ya se sabe, una auténtica –y completa– desregulación de los sectores afectados, sino una “reconstrucción reguladora”, desde la competencia, de su desarrollo, en un ámbito, además, especialmente sensible a los fallos concurrenciales y clave en el desarrollo económico general, desde la creación de las denominadas “redes transeuropeas”. La política europea de transportes viene informada en la actualidad, indefectiblemente, por los postulados y exigencias de los principios de sostenibilidad, eficiencia y tutela efectiva de los usuarios y del interés general. El Título VI del Tratado de Lisboa establece así como objetivos específicos en materia de transportes la reducción del ruido y la contaminación y la promoción de la protección del medio ambiente, habiendo asumido la propia Unión desde la década de los noventa del pasado siglo la misma centralidad y potencial de la “política de transportes sostenible3.

La interiorización del enfoque de sostenibilidad en el transporte persigue garantizar, de un lado, una movilidad económica y eficiente de mercancías y personas, como factor clave de consolidación de un auténtico mercado interior competitivo y fundamento de la libertad básica de libre circulación de personas, pero a la vez, y necesariamente por encima, en tanto condicionante, minimizar los costes o externalidades negativas derivados de las actividades de transporte, sobre todo desde la perspectiva de la racionalización del consumo de energía y la preservación de los impactos sobre el medio ambiente.

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Desde la primera óptica, la eficiencia del sistema ha procurado alcanzarse a través de la racionalización de los distintos ámbitos y medios de transporte, desde una combinación de exigencias de competitividad y seguridad, a través, por ejemplo, de la promoción de los medios de transporte no contaminantes, la creación de cadenas de transporte integradas y combinadas o de fórmulas de redistribución de beneficios y costes entre los operadores económicos, desde una complementaria y progresiva reinternalización, por parte de los usuarios del transporte, no sólo de los costes privados asociados a su uso, sino de sus costes externos (emisiones de gases de efecto invernadero, ruido, congestión, afección al territorio y a los elementos naturales, etc.), en aras de la consecución efectiva de un transporte más sostenible.

Pero la gran lucha hoy en día de la política y de la regulación de los transportes es su incidencia en el ambiente y, sobre todo, su afección al calentamiento climático, puesto que el transporte genera casi una cuarta parte del total de las emisiones de gases de efecto invernadero de la Unión Europea.

2. Integración regulatoria de los objetivos medioambientales en la política de transportes: marco programático y normativo y consolidación de una visión estratégica

La estrategia comunitaria de imbricación entre los objetivos de protección ambiental y de consecución de un efectivo y competitivo mercado interior de los transportes se ha venido materializando en una sucesión de documentos programáticos e indicativos (fundamentalmente Libros Blancos y Resoluciones del Parlamento Europeo) 4, a los que han seguido una serie de Directivas orientadas a

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uniformizar los mecanismos de reducción de los diversos tipos de contaminación derivada del sector de los transportes 5. Genéricamente, los grandes objetivos de la política comunitaria de transportes, serían:

— La integración de todos los medios de transporte de la Unión en un mercado interior a través de un sistema de transporte individual, competitivo y con mejora de la seguridad, la protección y los derechos de los pasajeros;

— El desarrollo continuo de programas de innovación que promuevan el desarrollo de una nueva generación de tecnologías que permitan un transporte sostenido e integrado en los sistemas de transporte inteligente, junto con vehículos de bajas emisiones de carbono;

— La construcción de redes transeuropeas como columna vertebral de un transporte multimodal y sostenible, en un estructura sistémica capaz de proporcionar de forma rápida, asequible y fiable soluciones de transporte; y

— La defensa de la movilidad y el transporte de la Unión Europea en el mundo, a fin de mejorar las relaciones con organizaciones internacionales y socios estratégicos, con el fin de eliminar la prohibición de algunas compañías aéreas de volar en el espacio aéreo europeo.

Desde la primera perspectiva funcional, la Unión Europea articula, sobre la base del diagnóstico de situación, y con la mira puesta en los objetivos políticos consensuados, la estrategia a seguir, a corto y medio plazo, para su consecución. El último Libro Blanco publicado (“Hoja de ruta hacia un espacio único europeo de transporte: por una política de transportes competitiva y sostenible”, 28 de marzo de 2011 6)

establece así, como objetivos basilares, la reducción de las emisiones derivadas del transporte de un 20% entre 2008 y 2030 y de al menos un 60% entre 1990 y 2050, así como la utilización de un 40% de combustibles sostenibles hipocarbónicos en el sector aéreo para 2050 y la reducción de la proporción de automóviles de propulsión tradicional en el transporte urbano de un 50% para el 2030 y del 100% para el 2050. Se trata de objetivos claramente ambiciosos 7, sobre todo en lo relativo a la consecución de una efectiva sostenibilidad en el transporte urbano, que pasaría, efectivamente, por una acción decidida de internalización o integración de los costes ambientales en el diseño y utilización de las infraestructuras y medios de transporte (como medida más eficiente frente a las fórmulas de intervención y control externos, tanto de carácter preventivo, lógicamente más adecuado, como

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reactivo, limitativo o sancionador) y por la innovación y la inteligencia técnica para una progresiva reducción de sus efectos contaminantes sin pérdida de eficiencia y competitividad en un mercado regulado y a la vez esencial para los ciudadanos. En un contexto de progresiva globalización, competencia y modificación de las estructuras sociales, comerciales y territoriales, el transporte –de personas y de mercancías– es hoy un “sistema” clave desde la perspectiva de la sostenibilidad económica y medioambiental en el seno de la Unión Europea 8. No se trata, sólo, de garantizar, como reseña el Libro Blanco, un verdadero espacio único europeo y sin fronteras (físicas o virtuales, y tanto entre los distintos modos de transporte como entre los sistemas jurídicos nacionales) para el transporte (integrado, a su vez, en tanto valores de referencia, por un “cielo único”, un “espacio ferroviario único y un “cinturón azul” (Blue Belt) en los mares que bañan las costas europeas), sino de asegurar que la política comunitaria común sobre los mismos resulta, a la vez, suficientemente competitiva y adecuadamente sostenible 9, desde el presupuesto clave de la concepción de las limitaciones ambientales no como restricciones sino como “elementos” integrantes de aquélla. Como dice el propio Programa marco actual sobre medio ambiente, aprobado por la Decisión 1386/2013, de 20 de noviembre, relativa al Programa General de Acción de la Unión en materia de Medio

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