Desarrollo de la política de seguridad de productos en el marco del mercado interior
| Autor | Domingo Jiménez Beltrán |
| Cargo | Jefe de División. Servicio de «Política de Consumidores» Comisión de las Comunidades Europeas |
| Páginas | 46-60 |
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Introducción
En todos los países Comunitarios, existían ya antes de 1957 (Tratado de Roma, CEE), y con mayor o menor grado de desarrollo, políticas de seguridad de productos destinados a los Consumidores como tales o a los usuarios en general, comprendiendo los profesionales y trabajadores.
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El derecho de los consumidores y usuarios en general a que los productos que entran en el mercado sean seguros en condiciones de uso normal y aún inadecuado razonablemente previsible, es quizá uno de los elementos que precedió en particular la Política de protección de los Consumidores como política específica, mientras que en el caso de los trabajadores fue normalmente integrada, en muchos casos, dentro de la seguridad e higiene en el puesto de trabajo (Planes nacionales de seguridad e higiene del trabajo), aunque la regla horizontal seguía siendo la comercialización de productos seguros como parte de la «buena práctica industrial».
.3. Desde un principio, y sigue siendo el caso, el nivel de seguridad a respetar en la relación producto/consumidor-usuario se ha considerado como un concepto relativo (variable de unos países a otros, según los contextos socio-económicos y de desarrollo tecnológico) y evolutivo en el tiempo (progresivo en general salvo situaciones de fuerza mayor), estando sometido a factores coyunturales socio-culturales y tecnológicos (OCDE, «Seguridad de Productos», 1987).
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Finalmente, el nivel de seguridad o de riesgo aceptable es objeto del proceso político de toma de decisiones en base a evaluaciones y debates más o menos organizados y participativos del Riesgo-Beneficio asociado al uso de un producto.
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La seguridad de productos ha sido referencia constante en cualquier legislación y normativa específica (vertical) de productos manufacturados y agrícolas a nivel nacional, y comunitario a partir de 1957, pero sólo últimamente las políticas nacionales de algunos países europeos y en particular comunitario (República Federal Alemana, Francia 1983, España 1984, Países Bajos 1988) han desarrollado estrategias globales y actos legislativos de cobertura amplia con el objetivo específico de la seguridad de productos en general o restringido a los de consumo (restricción derivada en general de la separación en algunos países de la legislación referente a la protección del trabajador, que no se da a nivel comunitario más que en lo referente a condiciones en el uso de productos en el puesto de trabajo), llegando a contemplar dicha seguridad no sólo para proteger la integridad física y salud del consumidor-usuario y protección de sus bienes, sino hasta para el Medio Ambiente en general (Noruega 1983, Inclusión de conceptos: Ruido. Residuos. Contaminación).
A esta tendencia general, con un objetivo armonizador y de eficacia legislativa, para asegurar la protección de consumidores y usuarios, y finalmente el buen funcionamiento del Mercado Interior, se ha venido a sumar la iniciativa de la Comisión que adoptó en abril 1989 (COM (89) 162 final) una propuesta de Directiva del Consejo relativa a la Seguridad General de los Productos y que es objeto de debate actualmente en las Instituciones Comunitarias cara a su eventual adopción.
La seguridad en el Tratado CEE
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Los actos jurídicos Comunitarios (intervención en el ordenamiento jurídico nacional), deben estar bien anclados en el derecho primario (Tratado CEE, Roma 1957, modificado por el Acta Única 1987) como requisito para su progreso dentro de una sociedad de derecho. El Tribunal de Justicia (art. 173) controla la legalidad de los actos del Consejo y de la Comisión que no sean recomendaciones y dictámenes (actos típicos no vinculantes), o sea los reglamentos, directivas y decisiones, actos típicos vinculantes base para el desarrollo de la politica de seguridad de productos.
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La seguridad de los productos aparece en el Tratado CEE como obligado corolario de la rea lización del Mercado Interior, instrumento (junto a la aproximación de las políticas económicas de los Estados miembros) para responder a las mi siones de la CEE: «promover un desarrollo armo nioso de las actividades económicas en el con junto de la Comunidad, una expansión continua y equilibrada, una estabilidad creciente, una ele vación acelerada del nivel de vida y relaciones más estrechas entre los países que la integran» (art. 2).
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La realización del Mercado Interior, política instrumental bien anclada en el Tratado (arts. 3, 8, y 8 A, 30 a 36 y en particular art. 100 y 100 A) implica como una de las cuatro liberta des de la libre circulación de productos, lo cual sólo puede garantizarse sobre la base (entre otras) de que dichos productos sean seguros, ya que en caso contrario pueden ser objeto de barre ras técnicas por parte de los Estados miembros (art. 36) al ser uno de los principios generales a respetar, («protección de la salud y vida de las personas y de los animales y preservación de los vegetales»); por otro lado esta seguridad debe establecerse cuando se regula en la Comunidad (art. 100 A.3) a un nivel elevado.
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Por otro lado hay que señalar la convergen cia en este aspecto con la Política de Protección de Consumidores, que, aunque no se recoge en el Tratado CEE de 1957, es considerada como una de la funciones a realizar no previstas origi nariamente entre las competencias particulares de acción (Mercado Interior. Agricultura. Trans porte social. Competencia) pero aceptada (junto con la de Medio Ambiente, hoy introducida por el Acta Única) entre las competencias subsidiarias a ejercer para respetar uno de los objetivos CEE, en este caso el artículo 2 referente a mejora de la calidad de vida, y que permite recurrir al artí culo 235, «artículo escoba» para la opción de ac tos comunitarios a este fin.
Además el Acta Única, al señalar en su artículo 100 A.3 que las disposiciones para la realización del Mercado Interior referentes a protección de los consumidores (en sentido amplio, puesto que la salud y seguridad se mencionarán separadamente) se basen en un nivel elevado de protección, ha venido a consolidar el reconocimiento de exigencia imperativa ya concedido al principio de «protección de consumidores» por el Tribunal de Justicia en su jurisprudencia, y por tanto debiendo ser objeto de la legislación de armonización comunitaria (en el respeto de la subsidiariedad) para garantizar la libre circulación de productos.
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El objetivo «libre circulación de productos seguros» o «productos seguros que circulan libre mente» (condiciones necesarias pero no suficien tes, ya que hay que añadir otros principios gene rales o exigencias imperativas a respetar, entre otros los referentes a lealtad de las transaccio nes, protección del medio ambiente ...) es clara mente convergente para la Política de Consumi dores y para la política instrumental Mercado In terior, pudiéndose generar iniciativas desde am bas perspectivas siendo la consecución de pro ductos seguros un objetivo en sí mismo y ade más, a nivel comunitario, no divisible según los destinatarios de los trabajadores, en lo que se re fiere a seguridad de productos, aún destinados exclusivamente a los profesionales, debe garan tizarse (y de hecho se hace así en todos los tex tos verticales de armonización total de productos o sectores específicos) dentro de la política ge neral de seguridad de productos, mientras que las condiciones complementarias en lo que se refie re al uso de lo¡, mismos en el puesto de trabajo está sometida a reglas comunitarias mínimas (art. 118 A), pudiendo los Estados miembros fijar condiciones más estrictas siempre que no afec ten a las características de los productos sujetos a libre circulación y, en particular, objeto de ar monización total a nivel comunitario.
El esquema 1 pretende visualizar la convergencia de los programas Mercado Interior y Seguridad de las Comunidades para alcanzar ese objetivo común.
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En términos prácticos la Comunidad de sarrolla una política armonizada de seguridad de productos en base al artículo 100 A (uso posible del art. 235 en acciones complementarias no li gadas directamente a la libre circulación como es el caso de información estadística sobre acciden tes; EHLASS) mientras que los Estados miem bros ejercen la competencia y responsabilidad fi nal, que en cualquier caso les corresponde a este respecto, (política nacional de seguridad) en base al artículo 36 (o de las cláusulas de salvaguardia, art. 7, de las Directivas verticales exigidas por el art. 100 A.5) que les permite establecer barreras técnicas a los intercambios, por razones de seguridad, dentro de las condiciones del Tratado y en particular respetando los principios, resultado de la Jurisprudencia, de reconocimiento mutuo (o regla del país de origen) y de proporcionalidad (Cassis de Dijon, Cerveza alemana...)-
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Etapas de la acción legislativa
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En la acción legislativa Comunitaria referen te a aproximación de las legislaciones de los Es tados miembros en materia de productos para asegurar el establecimiento y funcionamiento del Mercado Interior pueden distinguirse tres etapas con hitos diferenciados: Hasta 1979, de 1979 a 1985 y desde 1985 hasta la fecha. 13.I. Hasta 1979
Caracterizada por programas ambiciosos de Legislación vertical, sobre todo en el sector alimentario (Resolución de 28 de mayo de 1969, Programa en cinco fases cubriendo 40 productos o categorías de productos) y en general en el sector de productos industriales (Resolución de 17 de diciembre de 1973 sobre Política Industrial) y en los que se pretendía establecer regulaciones exhaustivas de cada producto, a niveles establecidos por los Estados miembros, en lo referente a productos comercializables, y de los que son ejemplo las Directivas, vivas todavía, en materia de productos alimentarios específicos (chocolate, café... incluyendo normas de denominación/composición, «Leyes receta») más allá, en todo caso, de los aspectos referentes a salubridad y seguridad de productos.
En general, estos programas no se cumplieron...
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