La política de empleo autónomo.

INTRODUCCIÓN

Por política de empleo entendemos el

conjunto de medidas dirigidas de ma-

nera directa a la creación o manteni-

miento de la ocupación laboral desarrolladas

por los poderes públicos 1 , y por los sindicatos

y asociaciones empresariales 2 , fruto del cum-

plimiento del mandato constitucional que el

art. 40.1 CE impone a los primeros, y conse-

cuencia del ejercicio de la función de promo-

ción de los intereses económicos y sociales

que le son propios (art. 7 CE) y de colabora-

ción en la política de económica (art. 131.2

CE) Šen la que se integra la política de em-

pleo (art. 40.1 CE, art. 1.2 de la Ley 51/1980,

de 8 de octubre, Básica de Empleo)Š por par-

te de los segundos.

El término empleo tiene diversas acepcio-

nes. En un sentido amplio significa, según el

Diccionario de la Real Academia de la Len-

gua, ocupación u oficio, sin mayores especifi-

caciones. En un sentido restringido significa

la acción o efecto de emplear. En esta última

lectura por tanto la ocupación presupone la ex-

istencia de un sujeto que ofrece la misma. La

elección de una acepción u otra de la noción de

empleo, y, por lo tanto, de un concepto más o

menos amplio de política de empleo, va a ser

determinante para el encuadramiento, enfoque

y tratamiento del objeto de este trabajo, el fo-

mento del trabajo autónomo. Sólo si se adopta

una interpretación amplia de la política de em-

pleo podemos estudiar el conjunto de medidas

de creación de puestos y oportunidades de tra-

bajo por cuenta propia en su globalidad como

una modalidad de la misma. Sólo desde dicha

lectura se puede considerar medida de política

de empleo los instrumentos de promoción de la

iniciativa empresarial de creación y desarrollo

de un negocio independiente, que más tarde se

expondrán. En el concepto restringido de dicha

política sólo se podrían incluir ciertas medidas

de fomento de la contratación estable mercantil

y civil, comúnmente conocidas como el trabajo

parasubordinado Šen extrapolación de la de-

nominación italianaŠ, respecto de las que se

han previsto muy pocas medidas de incentiva-

ción en nuestro sistema, que serán estudia-

das posteriormente.

La política de empleo en sentido amplio,

acepción que se acoge en este estudio, tiene

* Doctora en Derecho. Profesora de Derecho del

Trabajo y de la Seguridad Social de la Facultad de Dere-

cho de la U.C.M.

1 A.V. MARTÍN VALVERDE: «La política de empleo: ca-

racterización general y relaciones con el Derecho del

Trabajo», en D.L., nº 9, 1983, pág. 63. Dejamos al mar-

gen por tanto las medidas previstas para paliar las conse-

cuencias principalmente económicas derivadas de la

pérdida del empleo, básicamente, la protección por de-

sempleo de la Seguridad Social. Estas medidas, que se

han identificado con frecuencia como medidas pasivas

de política de empleo, en realidad constituyen una red

de protección que se activa precisamente cuando fraca-

san las medidas de política de empleo, sin perjuicio de

que por su estrecha conexión a esta problemática se es-

tudien de manera conjunta. Prueba de ello es su inclu-

sión dentro del art. 1 de la Ley Básica de Empleo.

2 Un ejemplo claro es encuentra en el papel prota-

gonista que estos desempeñan en relación a las medidas

de política de facilitación del acceso y mantenimiento

del puesto de trabajo consistentes en la formación profe-

sional.por consiguiente una doble proyección: sobre

el trabajo por cuenta ajena y sobre el trabajo

por cuenta propia. No nos ceñimos por tanto

al concepto legal de política de empleo adop-

tado en la Ley 51/1980, de 8 de octubre, Bási-

co de Empleo, donde ésta se define como «el

conjunto de decisiones que tienen como fina-

lidad esencial la consecución del equilibrio a

corto, medio o largo plazo, entre la oferta y a

demanda de trabajo, en sus aspectos cuanti-

tativos y cualitativos». De hecho, en esta mis-

ma Ley se produce una fuerte contradicción

cuando, inaugurando su articulado con dicha

definición de la política de empleo, en su Tí-

tulo I «Del Fomento del Empleo», establece

ayudas para constituir o ampliar con carácter

general sociedades o cooperativas (art. 7) o

créditos para el establecimiento de trabaja-

dores autónomos (art. 8).

La normativa sobre política de empleo da

contenido a un sector del ordenamiento jurí-

dico independiente del Derecho del Trabajo,

sin perjuicio de las fuertes conexiones que

existen entre uno y otro. No obstante, quie-

nes se han acercado a la misma desde la pers-

pectiva del ordenamiento laboral, como es

ahora el caso, han centrado su interés, como

es lógico, en aquellas medidas de política de

empleo que se proyectan sobre el trabajo por

cuenta ajena. Los estudios sobre política de

empleo abordados desde la perspectiva del

Derecho del Trabajo se han centrado en la

modalidad de ocupación profesional destina-

da a ser regulada por el ordenamiento labo-

ral. Sin embargo sobre este planteamiento,

que todavía podríamos considerar predomi-

nante, se puede vislumbrar la influencia del

debate actual y creciente acerca de la exten-

sión del campo subjetivo de aplicación del De-

recho del Trabajo. En la medida en que se

admita o vaya admitiendo el trabajo por cuenta

propia como objeto del Derecho del Trabajo será

posible, no solo que crezca el interés por los me-

dios de política de empleo autónomo por parte

de los laboralistas, sino la extensión al mismo

de técnicas de política de empleo Œcomo medi-

das de reparto o de mantenimiento de la ocu-

paciónŠ hasta ahora sólo aplicadas a la mo-

dalidad de empleo por cuenta ajena.

Este fenómeno se ve apoyado además por

otras circunstancias: la asunción cada vez

más extendida de la idea de la imposibilidad de

alcanzar el pleno empleo por cuenta ajena 3 .

Este grave problema social ha provocado el

interés creciente por fórmulas de ocupación

profesional alternativas al mismo. Este interés

se ha concretado incluso, ante el fracaso de la

pérdida del empleo por cuenta ajena, en me-

didas de fomento de la «reconducción de la ca-

rrera profesional» hacia el trabajo por cuenta

propia, que se estudiarán posteriormente.

En definitiva, la política de empleo autó-

nomo, además de la importancia que ha teni-

do siempre en si misma, ha incrementado su

interés desde la perspectiva del Derecho del

Trabajo por dos razones: a) por su conexión

con el debate acerca de las ampliaciones del

campo subjetivo de aplicación de este sector

del ordenamiento para acoger a esta modali-

dad de ocupación profesional; b) por la con-

veniencia de la movilidad y alternancia entre

el trabajo por cuenta ajena y el trabajo por

cuenta propia de un mismo sujeto, lo que

pone de manifiesto la relegación de valores

que han inspirado tradicionalmente numero-

sas instituciones del Derecho del Trabajo, an-

cladas en el modelo fordista de producción 4 ,

entre los que destaca un fuerte nivel de esta-

3 Cfr. M.C. PALOMEQUE LÓPEZ: «Política de empleo y

protección social en el sistema constitucional de relacio-

nes laborales», en Política de empleo y protección social,

II Jornadas Universitarias Tarraconenses de Derecho So-

cial, coordinador Martínez Abascal, Universidad Rovira i

Virgili, Facultad de Ciencias Jurídicas, Tarragona, 1995,

pág. 24 y ss.

4 En AA.VV.: Trabajo y empleo. Transformaciones del

trabajo y futuro del Derecho del Trabajo en Europa, coor-

dinado por A. Supiot, Tirant lo Blanch, Valencia, 1999,

pág. 36, habla de un modelo basado en los «contrato de

trabajo por cuenta ajena, a jornada completa, no tempo-

rales y estandarizados o típicos (..), basado en un inter-

cambio entre un elevado nivel de subordinación y de

control disciplinario por parte del empresario y un eleva-

do nivel de estabilidad y de compensaciones en presta-

ciones sociales y garantías para el trabajadores».bilidad en el empleo. En definitiva, progresi-

vamente va calando la idea de la necesidad

de que el trabajo por cuenta ajena y por cuenta

propia no sean considerados departamentos es-

tancos dentro del terreno de la ocupación pro-

fesional sino ámbitos comunicados, lo que

sólo puede construirse de manera sólida si se

garantiza cierta comunicación y continuidad

de la protección social en los diferentes esta-

tutos jurídicos sucesivos 5 .

CLASIFICACIÓN Y ANÁLISIS

DE LAS MEDIDAS ESTATALES

DE POLÍTICA DE EMPLEO

AUTÓNOMO

Una vez que se ha constatado, no solo la

posibilidad de incluir el trabajo autónomo

como objeto de medidas de política de empleo,

sino de conveniencia de ello, se va a analizar

hasta qué punto los poderes públicos españo-

les son conscientes de esta necesidad y han

adoptado una postura activa al respecto, es-

tableciendo diferentes medidas de apoyo de

esta modalidad de ocupación profesional, que

tengan eficacia directa sobre el nivel cuanti-

tativo y cualitativo de la misma 6 .

Para ello va a ser esencial el análisis del

Plan de acción para el empleo del Reino de

España-2001

(abril 2001), que nos permite

estudiar la valoración que los poderes públi-

cos hacen de las medidas de política de em-

pleo adoptadas en el año 2000 y conocer las

medidas a desarrollar durante el año 2001.

Se debe recordar además el contexto en el

que se realizan estos planes. Su presentación

es una obligación de todos los Estados Miem-

bros con el fin de concretar su compromiso de

cumplir los objetivos y directrices sobre em-

pleo comunitarias y la forma de desarrollarlo

(art. 128. 3 TCE en su versión consolidada

tras el Tratado de Amsterdam). A partir de la

recopilación de estos informes de todos los

Estados Miembros de la Unión Europea, el

Consejo, (..) tras recibir las opiniones del Co-

mité de Empleo, efectuará anualmente un

examen de la aplicación de las políticas de

empleo de los Estados miembros a la vista de

las orientaciones referentes al empleo

, a raíz

del cual se «podrá formular recomendaciones

a los Estados miembros, si lo considera perti-

nente

(art. 128.4 TCE en su versión consoli-

dada tras el Tratado de Amsterdam). Estas

líneas de actuación comunitarias, cuyo desa-

rrollo se ha de concretar en estos planes, se

han ordenado en cuatro pilares básicos, entre

los que se encuentra el de «Desarrollo del es-

píritu de empresa

, que se concreta a su vez

en varias directrices entre las que Ša efectos

de nuestro estudioŠ destacan la 9 y la 10 7 , so-

bre el fomento de trabajo por cuenta propia y la

creación de empleo en la economía social. Por lo

tanto, el análisis que a continuación se realiza

prestará especial atención al contenido del Plan

de empleo del Reino de España que hace refer-

encia a las mismas. En todo caso, se comprueba

el interés que por el trabajo por cuenta propia o

autónomo existe en el ámbito comunitario y

que viene a sumarse al demostrado en otros

ámbitos y foros Šel supranacional (OIT), co-

5 Así AA.VV.: Trabajo y empleo. Transformaciones

del trabajo y futuro del Derecho del Trabajo en Europa,

coordinado por A. Supiot, Tirant lo Blanch, Valencia,

1999, pág.46.

6 Como dice A.V. MARTÍN VALVERDE: «La política de

empleo: caracterización general y relaciones con el De-

recho del Trabajo

, op. cit., pág. 65, por «mucha tras-

cendencia que tengan determinados ámbitos de la

actividad de los poderes públicos sobre la producción y

sobre los recursos humanos, no podrán considerarse

dentro de la política de empleo si su repercusión sobre

éste y sobre el mercado de trabajo se produce a través

de elementos intermedios; tales parcelas de la política

económica y social habrán de considerarse, en su caso,

en estrecha conexión con la política de empleo, pero en

un espacio diferenciado de la misma

.

7 Este pilar agrupa las acciones de desarrollo de las

directrices de «reducción de gastos y cargas administrati-

vas de las empresas (Directriz 8), el fomento del trabajo

por cuenta propia y la creación de empleo en la econo-

mía social (Directrices 9 y 10), la reducción de las carga

fiscal sobre el trabajo (Directriz 11) y la reducción del IVA

en ciertos sectores con un alto nivel de utilización de

mano de obra (Directriz 12).munitario, nacional y de Comunidad Autóno-

ma y localŠ, sin perjuicio de que por cuestiones

metodológicas nosotros nos vayamos a centrar

únicamente en el nacional 8 .

Se debe realizar además una última preci-

sión acerca del objeto de estudio. No se debe

olvidar que, en la definición que se ha acogido

de política de empleo, sólo tienen cabida las

medidas de eficacia directa instauradas con

la finalidad de crear o mantener el empleo.

Por ello no se van a analizar medidas adopta-

das por el legislador laboral que, aunque es-

tén conectadas directamente con el proceso

de revalorización del trabajo autónomo, res-

ponden más a una lógica de normalización

del mismo que a un intento de creación direc-

ta de puestos de ocupación por cuenta propia.

Por lo tanto, dejamos fuera de este estudio, a

pesar de su gran interés, medidas como, por

ejemplo, la neutralización de la cuestionada

presunción de laboralidad de la relación con-

tractual de servicios, la exclusión del campo

de aplicación del Derecho del Trabajo de las

relaciones de los representantes de comercio,

agentes y subagentes de seguros, la presun-

ción de no laboralidad de ciertos transportis-

tas o el favorecimiento de la contratación o

subcontratación de la actividad productiva

con autónomos sin trabajadores a su servicio,

que puede derivarse del art. 42 ET 9 .

En un primer lugar vamos a realizar una

clasificación de las diferentes modalidades de

medidas de política de empleo autónomo de-

sarrolladas y a desarrollar por nuestros pode-

res públicos (1), y, en segundo lugar, vamos a

analizar brevemente en qué tipo de medidas

se concretan dichas líneas de actuación (2).

2.1. Clasificación de las modalidades

de medidas de fomento del empleo autó-

nomo en función del objetivo perseguido

2.1.1. Medidas de facilitación del acceso a

una ocupación autónoma y de su creación.

1. Medidas de información.

2. Medidas de compensación de dificulta-

   des.

   a™) Formación ocupacional.

   b™) Asesoramiento y asistencia técnica.

   c™) Facilitación de los trámites para la

   creación de empresas.

3. Medidas de motivación.

   a™) Ayudas económicas para la creación

   de un negocio, que varían a su vez en

   función:

   Š De la condición del destinatario:

   mujeres, minusválidos, emigran-

   tes retornados, sujetos afectados

   por el síndrome tóxico.

   Š Del tipo de actividad autóno-

   ma: cooperativas, en empresas

   calificadas como I+E.

   Š De criterios espaciales: empleo

   en el entorno local, por ejemplo.

   2.1.2. Medidas de ayuda al desarrollo y

   mantenimiento de una ocupación autónoma.

1. Formación continua.

2. Asesoramiento técnico.

3. Incentivación de la colaboración entre

   trabajadores autónomos.

4. Bonificaciones en la contratación de

   trabajadores por cuenta ajena.

   8 Un análisis sobre las medidas de fomento del em-

   pleo en estos diferentes ámbitos, también el de Comuni-

   dad Autónoma y municipal, en J. LUJÁN ALCARAZ: «Los

   incentivos al autoempleo», AS nº 8, 2000, págs. 10 y ss.

   Cfr. también, desde el punto de vista del Derecho Com-

   parado, E. ROJO TORRECILLA, I. VIDAL MARTÍNEZ: «Mercado

   de trabajo y política de fomento del empleo autónomo

   en los países miembros de la UE», en Información Co-

   mercial Española. Revista de Economía, nº 729, 1994,

   págs. 61 y ss.

   9 Cfr. al respecto S. REY GUANTER, C. GALA DURÁN:

   Trabajo autónomo y descentralización productiva: nue-

   vas perspectivas de una relación en progresivo desarrollo

   y dependencia

   , R.L., 2000, I, pág. 445 y ss., especial-

   mente en pág. 464.2.1.3. Medidas de fomento de empleo que

   en otros ordenamientos europeos sería califi-

   cado de «cuasiasalariado»

   a) Cumplimiento de la cuota de reserva a

   favor de minusválidos a través de la contrata-

   ción civil o mercantil.

   b) Incentivación del «teletrabajo autóno-

   mo

   en supuestos en los que se presupone

   una dependencia económica de los destinata-

   rios.

   2.1.4. Medidas de fomento de la movili-

   dad dentro de la carrera profesional entre tra-

   bajo por cuenta ajena y trabajo autónomo.

1. Capitalización de las prestaciones por

   desempleo.

2. Sustitución de la pensión de incapaci-

   dad permanente total por una indemnización

   a tanto alzado.

3. Asesoramiento indiferenciado sobre

   trabajo por cuenta propia o ajena y ayudas

   económicas para la realización de una activi-

   dad autónoma a los perceptores de una pres-

   tación por desempleo.

4. Incentivación y facilitación del trabajo

   autónomo como contenido del plan social

   ante un despido colectivo.

5. Fondos de promoción de empleo conec-

   tados con un plan de reconversión.

   2.2. Análisis de las medidas de política

   de empleo autónomo estatales.

   2.2.1. Medidas de facilitación del acceso a

   una ocupación autónoma y de su

   creación

   1. Medidas de información

   Según la Exposición de Motivos del RD

   735/1995, de 5 de mayo de 1995, por el que se

   regulan las agencias de colocación sin fines

   lucrativos y los servicios integrados para el

   empleo, «desde el convencimiento de que los

   servicios públicos de empleo no pueden abar-

   car la totalidad de las cada vez más comple-

   jas y diversificadas ofertas de empleo», se re-

   gula la colaboración «con el Instituto Nacio-

   nal de empleo en la intermediación en el

   mercado de trabajo». Esta colaboración me-

   diante la que se participa en «las actuaciones

   tendentes al incremento de la capacidad de ocu-

   pación de los demandantes de empleo» (art. 19

   del RD 735/1995, de 5 de mayo de 1995), se

   desarrollará por entidades públicas o priva-

   das, sin ánimo de lucro, que suscriban con el

   mismo el oportuno convenio. Entre las acciones

   a desarrollar para la consecución de dichos ob-

   jetivos está la «información y asesoramiento

   para el autoempleo u otro tipo de iniciativas

   empresariales» (art. 20.2.B.i) del RD

   735/1995, de 5 de mayo de 1995).

   Por lo tanto, una misma entidad, que ac-

   túa en colaboración con el INEM Šidentifi-

   cándose o confundiéndose por tanto su

   actuación con la de dicho organismo públi-

   coŠ, incluye, sin establecer orden de priori-

   dad alguno, la promoción del acceso a un

   puesto de trabajo por cuenta ajena o por

   cuenta propia.

   Además estas entidades van a obtener

   subvenciones otorgadas por el INEM (art. 11

   y ss. de la Orden de 21 de junio de 1996). Por

   lo tanto, se incentiva a su vez la realización

   de esta actividad de fomento del acceso a una

   ocupación profesional por cuenta propia o au-

   tónoma, por parte de entidades públicas o

   privadas sin ánimo de lucro (art. 19 RD

   735/1995, de 5 de mayo de 1995).

   En todo caso, se comprueba como estas ac-

   tuaciones del INEM-Entidad Colaboradora

   dirigidas al trabajo autónomo no consisten en

   una actividad de mediación entre la oferta y

   demanda de trabajo, como ocurre en relación

   a los demandantes por cuenta ajena. No exis-

   te respuesta a una oferta de trabajo existente

   con carácter previo, sino la creación del mis-

   mo a iniciativa del sujeto autónomo. A una

   parte importante del trabajo autónomo no se

   puede trasladar el esquema bilateral que

   fundamenta la intermediación en el mercado

   de trabajo. No obstante, otra notoria parceladel trabajo autónomo sí responde a esta es-

   tructura de relación contractual bilateral,

   como es el caso frecuente, por ejemplo, de la

   contratación y subcontratación de bienes y

   servicios con un trabajador por cuenta pro-

   pia. En estas relaciones extralaborales concu-

   rren con frecuencia uno de los criterios

   fundamentales que han dado lugar en a la fi-

   gura de la parasubordinación italiana o, en la

   misma línea, al estatus de Arbeitnehmerähli-

   che Personen en Alemania: el de la estabili-

   dad de la relación civil o mercantil entre

   trabajador por cuenta propia y empresario.

   Por lo tanto, en el contexto de revalorización

   y fomento del trabajo autónomo, se podrían

   explorar nuevas fórmulas de extensión de ac-

   tuaciones de intermediación en este mercado

   de trabajo por cuenta propia.

   B) Medidas de compensación de dificulta-

   des

1. Medidas de formación ocupacional

   Según el Plan de empleo para el Reino de

   España (p. 26 y ss.) se han de desarrollar di-

   ferentes programas de formación de empre-

   sarios. Se incrementará el número de jóvenes

   y adultos en formación relacionada con la ad-

   ministración, gestión y comercialización de la

   pequeña empresa. También se prevén accio-

   nes concretas de formación ocupacional para

   colectivos con especiales dificultades de in-

   serción en la actividad profesional: mujeres o

   emigrantes retornados.

   Asimismo se intentará promover «la forma-

   ción de empresarios y emprendedores potencia-

   les, incorporando el espíritu de empresa en el

   Sistema Educativo». Se promoverá el adelanta-

   miento del momento de la formación e incenti-

   vación de la iniciativa del trabajo por cuenta

   propia, a través del desarrollo de las relacio-

   nes «escuela-empresa» y el incremento de los

   centros de enseñanzas empresariales.

   Se demuestra así que el trabajo por cuenta

   propia o autónomo no se considera una solución

   coyuntural «subsidiaria» ante la imposibilidad

   de alcanzar el pleno empleo por cuenta ajena.

   Se trata de un proyecto mucho más ambicioso

   destinado a cambiar la cultura profesional, en

   coherencia con la tendencia a la revalorización

   del trabajo autónomo, como canalizador de la

   capacidad de innovación y de adaptación de

   los trabajadores realmente autónomos y en

   general con elevado nivel de cualificación

   10 .

   b) Asesoramiento y asistencia

   1) Según la O.M. de 4 de febrero de 2000

   el Instituto Nacional de Empleo o entidades

   colaboradoras con el mismo desarrollarán ta-

   reas de orientación profesional y asistencia

   para el autoempleo 11 para jóvenes y adultos

   que hayan permanecido respectivamente seis o

   doce meses como demandantes de empleo 12 .

   2) Se proyecta la creación del Centro de

   Información y Red de Creación de Empresas

   (CIRCE), (Plan de empleo del Reino de Espa-

   ña, p. 26), que proporcionará a través de In-

   ternet información sobre la creación y puesta

   en marcha de empresa o asesoramiento elec-

   trónico sobre la creación de la misma.

   10 AA.VV.: Trabajo y empleo. Transformaciones del

   trabajo y futuro del Derecho del Trabajo en Europa, op.

   cit., pág. 40, en el que se afirma que esta es la «cara ale-

   gre del autoempleo

   identificada con un trabajo «flexible

   en términos de tiempo, de lugar, de tipo de servicios y de

   coste, (que) responde a las necesidades de los sectores

   económicos más avanzados, en los que la exigencia de

   innovación y de calidad obliga a contar, en primer lugar,

   con la calidad y la creatividad de los hombres

   .

   11 Dentro de la acción de orientación profesional

   (tutoría individualizada, acción colectiva de desarrollo de

   los aspectos personales para la ocupación, grupo de bús-

   queda de empleo, taller de entrevista), en la acción con-

   creta de «grupo de búsqueda de empleo» se ofrecerá

   información sobre el autoempleo. Por otro lado, la asis-

   tencia para el autoempleo consiste, de manera alternati-

   va, en unas sesiones colectivas de información y

   motivación para el autoempleo o una acción individual

   de asesoramiento de proyectos empresariales planteados

   por el emprendedor (estudio de mercado, plan de mar-

   keting, plan de producción, plan económico, elección

   de la forma jurídica de la empresa).

   12 En el año 2000 se han beneficiado se estas activi-

   dades 516.196 personas y se calcula que para el año

   2001 vayan a hacerlo 575.093 (datos del Plan Nacional

   para el Reino de España págs. 10-11).3) Se ha venido desarrollando el Conve-

   nio de Colaboración SECOT (Asociación de

   Seniors), en virtud del cual se ofrece asesora-

   miento de «seniors» a proyectos empresaria-

   les de jóvenes 13 .

   4) Dentro del Programa de fomento de

   empleo agrario para Andalucía y Extramadu-

   ra y en las zonas rurales deprimidas, se esta-

   blecen subvenciones a los planes de servicios

   integrados para el empleo, entre cuyas acciones

   se encuentra la de proporcionar asesoramiento

   para el autoempleo dirigidas a trabajadores

   eventuales agrarios desempleados, preferen-

   temente menores de cincuenta y dos años.

3. Facilitación de los trámites para la

   creación de empresas

   En el Plan de empleo para el Reino de Es-

   paña destacan en este sentido las siguientes

   medidas (p. 26):

   1) Tramitación electrónica de la creación

   de empresas dentro del Centro de Informa-

   ción y Red de Creación de Empresas (CIR-

   CE).

   2) Creación del modelo único de creación

   de empresa.

   3) Plan de contabilidad simplificado para

   las PYMES.

   4) Organización del I Salón Emprende

   como foro de encuentro del emprendedor, los

   inversores y las distintas administraciones e

   instituciones, para proporcionar un servicio

   integral de información, asesoramiento sobre

   todas las fases de la creación de una empresa.

   C) Medidas de motivación

   a™) Ayudas económicas para la creación de

   un negocio

   Según se expone en el Plan de Empleo

   para el Reino de España, en los últimos años

   las ayudas financieras han sido una constan-

   te en los programas de política de empleo,

   también del autónomo: dotaciones económi-

   cas, bonificaciones fiscales, créditos en condi-

   ciones muy beneficiosas... .

   Además de las distinciones que se pueden

   realizar en función de la naturaleza de las

   distintas medidas, también se pueden clasifi-

   car éstas en virtud de la condición de los suje-

   tos a los que van destinadas:

   1) Trabajadores desempleados en general

   (O.M. de 21 de marzo de 1986; O.M. de 22 de

   marzo de 1994), a los que se financia un por-

   centaje considerable del coste de los estudios

   de viabilidad, auditoría y asesoramiento por

   creación de un negocio y se otorga unos ingre-

   sos mínimos o rentas de subsistencia durante

   el inicio de la actividad.

   2) Trabajadores minusválidos, a través de

   una subvención parcial de los intereses de los

   préstamos obtenidos para la creación de su ne-

   gocio y una dotación para la financiación de in-

   versiones en capital fijo (Ley 13/1982, de 7 de

   abirl, de integración social de los minusválidos,

   O.Ml de 16 de octubre de 1998, O.M. de 29 de

   marzo de 2000).

   3) Mujeres trabajadoras, destacando du-

   rante el año 2000 entre las ayudas dirigidas a

   las mismas, las otorgadas dentro del Progra-

   ma «Emprender en femenino» (O.M. de 15 de

   junio de 2000) del Instituto Nacional de la

   Mujer, para fomentar la inserción laboral por

   cuenta propia de la mujeres en regiones espa-

   ñolas, objetivo 1 y fuera del objetivo 1, a tra-

   vés de su constitución como trabajadoras

   autónomas. Durante el año 2001 se fomenta-

   rá la incorporación de mujeres desempleadas

   como socias trabajadores en cooperativas y

   sociedades laborales, empresas de inserción y

   otros entes de la economía social, y la crea-

   ción de dichos entes para el empleo femenino

   rural (Plan de Empleo del Reino de España

   pp. 40-41).

   13 Según el Plan de Empleo del Reino de España

   (pág. 25), durante el año 2000 ha beneficiado a 629

   emprendedores.4) Emigrantes retornados que hayan tra-

   bajado al menos doce meses en el extranjero y

   lleven al menos seis meses inscritos como de-

   mandantes de empleo (O.M. de 30 de diciem-

   bre de 1997). Esta última previsión permite

   considerar que se trata de una medida de po-

   lítica de empleo que se activa ante la dificul-

   tad concreta y «comprobada» de encontrar un

   trabajo por cuenta ajena. Se trata por tanto

   de una medida subsidiaria al «fracaso» de las

   medidas de fomento del trabajo por cuenta

   ajena. Por ello podría considerarse que res-

   ponde a una lógica, actualmente superada, de

   prioridad del trabajo por cuenta ajena.

   5) Sujetos afectados por el síndrome tóxi-

   co (O.M. de 5 de mayo de 1986, R.D. 1519/86,

   O.M. de 14 de noviembre de 1988). Estos su-

   jetos disfrutan de una serie de ayudas econó-

   micas a fondo perdidos para: a) emprender

   una actividad de nueva creación; b) desarro-

   llar una actividad ya creada, que implique

   cambio de titularidad a favor del afectado; c)

   reanudar la actividad suspendida a causa de

   la afectación.

   En otras ocasiones la normativa regulado-

   ra de estas ayudas establece distinciones en

   función de la naturaleza de la actividad autó-

   noma a desarrollar, incentivando sólo algu-

   nas de ellas. Así se comprueba si se analiza

   las especiales ayudas que se otorgan para la

   creación de empresas de la llamada economía

   social, en concreto, de las cooperativas de tra-

   bajo asociado, de sociedades laborales y las

   empresas que se califiquen como I-E.

   1) Dentro de un objetivo global de fomento

   de la economía social Œque, como se manifiesta

   en el Plan de Empleo para el Reino de España

   (p. 26), abarca todo una serie de actividades de

   difusión y formación sobre cooperativas, socie-

   dades laborales, entidades mutualistas, empre-

   sas de inserción y otros entes de este sectorŠ se

   fomenta el empleo en cooperativas y sociedades

   laborales. Se prevén medidas de política de

   empleo por cuenta propia Šsocios de trabajo

   de cooperativas de trabajo asociado, otras

   cooperativas o sociedades laboralesŠ y por

   cuenta ajena (préstamos para inversiones en

   la creación y mantenimiento de empleo). Es-

   tas últimas medidas pueden merecer diferen-

   tes valoraciones: a) se pueden considerar una

   manera indirecta de facilitar la expansión de

   estas entidades, y por lo tanto de fomento de

   esta primera modalidad autónoma de ocupa-

   ción profesional; b) o, desde otro ángulo, se

   puede ver en ellas el reconocimiento de un

   valor añadido del fomento de estas entidades

   de la economía social, como fuente de puestos

   de trabajo por cuenta ajena, y, por lo tanto,

   como medida indirecta de promoción de esta

   otra modalidad de ocupación profesional.

   Las ayudas y subvenciones para el fo-

   mento el trabajo autónomo se destinarán a

   la contratación de los sujetos que reúnan

   las siguientes condiciones: a) ser menores de

   veinticinco años, o de treinta en el caso de

   que no tengan una experiencia laboral acu-

   mulada, excluidos los contratos de formación;

2. ser mayores de cuarenta y cinco años; c)

   acreditar al menos un año ininterrumpido de

   permanencia como demandantes de empleo o

   seis cuando se trate de mujeres que se rein-

   corporen al mercado de trabajo después de un

   período de ausencia de al menos tres años; d)

   tener reconocido el abono de las prestación

   por desempleo en su modalidad de pago úni-

   co; e) haber sido trabajadores vinculados a la

   empresa por contrato laboral temporal vigen-

   te el 14 de enero de 1999; f) tener reconocida

   la condición de desempleado minusválido; g)

   ser emigrante retornado, tras una estancia

   de al menos doce meses en el extranjero; h)

   estar afectado por el síndrome tóxico.

   2) Los proyectos empresariales y empre-

   sas promocionados y apoyados por una corpo-

   ración local o Comunidad Autónoma que tenga

   la consideración de I+E recibirán suvenciones

   para financiar diversos costes (préstamos para

   inversiones, asistencia técnica...) (O.M. de 1 de

   abril de 1995, O.M. de 15 de julio de 1999, O.M.

   de 27 de diciembre de 1999).

   En otras ocasiones el criterio determinan-

   te para delimitar el campo de destinatariosde las ayudas económicas al autoempleo es el

   espacial(O.M. de 1 de abril de 1995, O.M. de

   15 de julio de 1999, O.M. de 27 de diciembre de

   1999). Un ejemplo de ello son las ayudas que se

   establecen con el fin de promover la generación

   de empleo en el entorno local. Para ello se han

   adoptado las siguientes medidas: a) medidas

   indirectas de subvención de estudios sobre

   las posibilidades de implantación de empre-

   sas, campañas de atracción de inversiones,

   costes laborales y de seguridad social de los

   agentes de empleo; b) medidas directas de

   subvención, cuya cuantía depende además

   del tipo de actividad desarrollada (se pre-

   vén incrementos del 10% para actividades

   de medio ambiente, turismo rural y cultu-

   ral, servicios de proximidad...) para reducir

   los costes derivados de los intereses en los

   préstamos, del apoyo contratado en la fun-

   ción gerencial, de la asistencia técnica que se

   contrate... .

   2.2.2. Medidas de ayuda al desarrollo y

   mantenimiento de una ocupación

   autónoma

   1. Formación continua

   Como manifiesta el Plan de Empleo para

   el Reino de España (p. 6), el III Acuerdo Tri-

   partito Nacional de Formación Continua, fir-

   mado el 19 de diciembre 2000, con una vigencia

   de cuatro años, establece las siguientes líneas

   de actuación: apertura de ayudas a la forma-

   ción a todas las empresas, incluidas las coope-

   rativas de economía social y a todos los

   trabajadores por cuenta propia y potenciación

   de la formación adaptada a las necesidades de

   las empresas. No se puede olvidar además que

   este Acuerdo está íntimamente conectado con

   el Acuerdo Nacional de Formación Continua

   firmado por los interlocutores sociales al ampa-

   ro del art. 83.3 del Título III del Estatuto de los

   Trabajadores, que reconoce el acceso de los au-

   tónomos a las iniciativas de formación profesio-

   nal. El ámbito de la formación es por tanto uno

   de los pioneros en extender el ámbito de apli-

   cación de convenios colectivos estatutarios a

   trabajadores por cuenta propia o autónomos.

   Se produce así una participación inmediata

   de sindicatos y asociaciones empresariales

   más representativos en la política de empleo.

   B) Asesoramiento técnico

   Las medidas de asesoramiento técnico so-

   bre mejoras del proyecto empresarial que se

   desarrolla y las condiciones óptimas para el

   mismo suelen ir dirigidas a colectivos especí-

   ficos de sujetos, entre los que se pueden des-

   tacar, a título ejemplificativo, los siguientes:

   1) En relación a los jóvenes, dentro del Pro-

   grama en colaboración con la Asociación de Se-

   niors Españoles, se ofrece dicho asesoramiento

   técnico, industrial, agrícola, de servicios, econó-

   mico, financiero empresarial y jurídico.

   2) En relación a las mujeres destaca la

   actividad desarrollada por el Instituto de la

   Mujer que ha llevado a cabo diferentes inicia-

   tivas en colaboración frecuentemente con

   otros organismos 14 .

   C) Iniciativas de colaboración entre tra-

   bajadores autónomos

   Son estas medidas interesantes, en las

   que se podría vislumbrar cierta promoción

   del asociacionismo entre trabajadores autó-

   nomos y de creación de nuevas formas de or-

   14 Š En colaboración con el Consejo Superior de

   Cámaras de Comercio, desarrolla el Programa de Apoyo

   Empresarial a Mujeres, estableciendo una Red de Gabi-

   netes de Asistencia Técnica sobre el desarrollo del traba-

   jo por cuenta ajena.

   Š En colaboración con la Dirección General de la

   Pequeña y Mediana Empresa y el Consejo Superior de

   Cámaras de Comercio, Industria y Navegación de Espa-

   ña, desarrolla el Programa de Apoyo a las Mujeres Em-

   presarias, con el objeto de establecer planes de mejora y

   desarrollo de sus empresas, en virtud de los cuales las

   mujeres que estén desarrollando un proyecto empresa-

   rial recibirán tutorización individualizada, asesoramiento

   personalizado y la realización de planes estratégicos de

   mejora empresarial.

   Š En el marco del «Proyecto GEA: Red de Iniciativas

   Empresariales de Mujeres en el medio rural», se ofrece asis-

   tencia técnica individualizadas para la gestión de empresas

   de todos los sectores potenciales del medio rural.ganización productiva, a modo de «grupos de

   pequeños autónomos». Un ejemplo lo encon-

   tramos en el «Proyecto GEA: Red de Iniciati-

   vas Empresariales de Mujeres en el medio

   rural», en virtud del cual se crea un sistema

   informático para facilitar la cooperación en-

   tre empresas de mujeres, el intercambio de

   información y la creación de una red de opti-

   mización para la distribución de sus produc-

   tos y servicios.

   D) Bonificaciones en la contratación de

   trabajadores

   Los trabajadores autónomos van a encon-

   trar importantes facilidades e incentivos a la

   hora de contratar a un primer trabajador por

   tiempo indefinido a tiempo completo o par-

   cial, cuando el trabajador contratado reúna

   una de las siguientes características: a) ser

   mujer desempleada, entre dieciséis y cuarenta

   y cinco años; b) ser mujer desempleada cuando

   se la contrate para prestar servicios en profesio-

   nes u ocupaciones con menor índice de empleo

   femenino; c) ser mujer desempleada inscrita du-

   rante un período de doce o más meses en la ofi-

   cina de empleo que sea contratada en los

   veinticuatro meses siguientes a la fecha del par-

   to; d) ser desempleado inscrito ininterrumpli-

   damente en la oficina de empleo durante seis o

   más meses; e) ser desempleado mayor de cua-

   renta y cinco años y hasta los sesenta y cinco; f)

   ser desempleado perceptor de prestación o sub-

   sidio por desempleo, al que reste un año o más

   de percepción en el momento de la contrata-

   ción; g) ser desempleado perceptor del subsidio

   por desempleo a favor de los trabajadores in-

   cluidos en el Régimen especial agrario de la Se-

   guridad Social; h) ser desempleado admitido en

   el programa que contempla la ayuda específica

   denominada renta activa de inserción (art. 4.1

   de la Ley 12/2001, de 9 de julio, de medidas

   urgentes de reforma del mercado de trabajo

   para el incremento del empleo y la mejora de

   su calidad).

   Estas ayudas consisten en importantes bo-

   nificaciones a las cuota empresarial a la Se-

   guridad Social por contingencias comunes,

   cuya cuantía variará en función de las condi-

   ciones del sujeto empleado.

   Se comprueba así que esta medida de polí-

   tica de empleo tiene una doble proyección en

   el campo del empleo por cuenta ajena y en el

   campo del trabajo por cuenta propia. Es más,

   se podría considerar, que esta medida destina-

   da a favorecer en primera instancia el desarro-

   llo y expansión de la actividad autónoma

   desarrollada por un sujeto, se contempla a su

   vez como un medio para fomentar el trabajo

   por cuenta ajena.

   2.2.3. Medidas de fomento de empleo que

   en otros ordenamientos europeos

   sería calificado de «cuasiasalariado»

   Uno de los elementos importantes del de-

   bate doctrinal actual acerca de la delimita-

   ción del campo de aplicación del Derecho del

   Trabajo y de la Seguridad Social es la necesi-

   dad de otorgar protección socio-laboral a una

   serie de sujetos que, si bien formalmente no

   se encuentran vinculados por un contrato de

   trabajo, se encuentran en una relación de de-

   pendencia económica respecto de un empre-

   sario, para el cual realizan una prestación

   con carácter continuado y coordinado. Como es

   conocido, en ciertos países de nuestro entorno

   jurídico, en concreto Italia y Alemania, esta re-

   alidad ha sido regulada por el legislador, reco-

   nociendo una situación jurídica contractual

   nueva Šque en nuestro ordenamiento podría

   denominarse como de «cuasiasalariado»Š y a

   la que va a extender de manera parcial la pro-

   tección laboral. Nuestro ordenamiento jurídi-

   co no reconoce esta categoría jurídica, por lo

   tanto, los puestos de trabajo promovidos por

   las medidas de política de empleo que se van

   a estudiar a continuación tienen que ser cali-

   ficados como trabajo por cuenta ajena o tra-

   bajo por cuenta propia. No obstante, al

   comprobar que el legislador otorga un trata-

   miento específico a unas especiales modalida-

   des de ocupación profesional, que desde la

   óptica de los ordenamientos italiano y ale-

   mán serían considerados de «cuasiasalaria-

   dos» Šy, aunque ello sólo ocurra en el terrenode la política de empleoŠ, se podría afirmar

   cierta conciencia por parte del mismo de su

   especialidad. Es cierto que la autonomía en-

   tre Derecho del Trabajo y la Política de Em-

   pleo no permite considerar que la previsión

   de especiales medidas de promoción de estas

   clases de prestaciones de servicios sea un co-

   mienzo en orden a la regulación laboral como

   figura autónoma de los «cuasiasalariados».

   No obstante, aunque sólo sea para, desde un

   plano académico, subrayar las conexiones en-

   tre el crecimiento de la política de empleo au-

   tónomo y la cuestión de las fronteras del

   Derecho del Trabajo, destacamos en un apar-

   tado diferente estas medidas de política de

   empleo, que en otros ordenamientos sería ca-

   lificado como «cuasiasalariado», y en el nues-

   tro, de empleo autónomo.

1. El primer ejemplo ha sido introducido

   por el RD 27/2000, de 14 de enero, por el que

   se establecen medidas alternativas de carác-

   ter excepcional a la cuota de reserva prevista

   en el art. 38.1 Ley 13/1982, de 7 de abril, de

   Integración Social de los Minusválidos. Se-

   gún este último precepto, las empresas públi-

   cas o privadas que empleen a un número de

   cincuenta o más trabajadores tendrán que re-

   servar a favor del colectivo de minusválidos

   un mínimo del dos por ciento de los puestos

   de trabajo por cuenta ajena. No obstante, el

   RD 27/2000, al concretar las medias alterna-

   tivas de carácter excepcional que permite

   esta Ley, ha previsto que el objetivo de inte-

   gración laboral de estos colectivos se logre

   también mediante la «ocupación autónoma»

   de estos sujetos. La opción de la Ley 13/1982

   por la reserva de puestos de trabajo por cuen-

   ta ajena ha sido modificada por el RD

   27/2000 a favor de la admisión de puestos de

   trabajo por cuenta propia, sin perjuicio de las

   limitaciones que al respecto se establecen. La

   permisión de que el objetivo de integración

   laboral de los minusválidos que justifica la

   cuota de reserva se realice a través de la crea-

   ción de trabajo por cuenta propia, demuestra

   la asunción por parte del legislador de la con-

   veniencia de fomentar relaciones de carácter

   estable entre un empresario y un autónomo,

   cuya discapacidad hace pensar en la depend-

   encia económica que puede derivarse de esta

   relación, al ser esta contratación civil o mercan-

   til una solución a su situación de exclusión del

   mercado de trabajo, a la que se podría volver en

   caso de extinción de dicha relación jurídica.

2. Se promociona el teletrabajo en gene-

   ral, por tanto también en régimen de autono-

   mía, para ciertos colectivos, en concreto para

   las mujeres (Programa C-Test).

   Esta modalidad de ejecutar la prestación

   de servicios, no predetermina la calificación

   jurídica de la relación jurídica a la que da

   contenido. El teletrabajo puede dar lugar a

   una prestación por cuenta ajena o por cuenta

   propia, según las circunstancias del caso. Si

   se entiende que, a partir de la clave de la es-

   pecialidad de los medios de realización de la

   prestación laboral, el teletrabajo puede dar

   lugar con frecuencia a relaciones de trabajo

   por cuenta propia, en algunos casos, con me-

   diación de dependencia económica, existe jus-

   tificación para ubicar esta medida en el

   presente apartado. Es más, si atendemos a

   las peculiaridades del colectivo al que va des-

   tinado el Programa C-Test de promoción del

   teletrabajo, mujeres desempleadas, podemos

   suponer que con frecuencia se dará la de-

   pendencia económica que configura la figura

   del «cuasiasalariado».

   2.2.4. Medidas de fomento de la movilidad

   dentro de la carrera profesional entre

   trabajo por cuenta ajena y trabajo

   autónomo

   Nuestro sistema prevé otra serie de medi-

   das de fomento del trabajo por cuenta propia

   o autónomo destinadas a incrementar dicha

   vía de ocupación profesional a través de un

   transvase hacia la misma desde la modalidad

   de trabajo por cuenta ajena. Son medidas que

   van destinadas a sujetos cuya anterior carre-

   ra profesional se ha desarrollado dentro de

   los cauces del trabajo por cuenta ajena, o in-cluso ésta última es la modalidad profesional

   que se ha venido desarrollando el destinata-

   rio hasta el mismo momento de responder a

   los incentivos de cambio a la modalidad de

   trabajo por cuenta propia o autónomo. Es de-

   cir, que estas medidas de cambio a este último

   de tipo de ocupación profesional no responden

   siempre a un fracaso en el acceso al trabajo

   por cuenta ajena. Se comprueba así cómo, a

   través de las distintas medidas que a conti-

   nuación se exponen, se da lugar a la ya men-

   cionada revalorización del trabajo autónomo,

   que responde a las directrices más avanzadas

   en el plano comunitario.

   1. Capitalización de las prestaciones por

   desempleo.

   El art. 228.3 LGSS establece que, cuando

   así lo establezca algún programa de fomento

   de empleo, la entidad gestora podrá abonar

   de una sola vez el valor actual del importe de

   la prestación de nivel contributivo, corres-

   pondiente al período a que tenga derecho el

   trabajador en función de las cotizaciones

   efectuadas

   . Según el R.D. 1044/1985, de 19 de

   junio, este pago único podrá tener lugar cuando

   el desempleado acredite que dicha prestación

   se va a destinar a la financiación de la reali-

   zación de una actividad profesional como so-

   cio trabajador de una cooperativa de trabajo

   asociado o una sociedad laboral (art. 1.1). El

   art. 31 de la Ley 50/1998, de 30 de diciembre

   extiende esta medida a los beneficiarios minus-

   válidos que vayan a establecerse como trabaja-

   dores por cuenta propia o autónomos sin

   mayores especificaciones. El INEM abonará

   además «el 50 por 100 de la cuota al régimen co-

   rrespondiente de la Seguridad Social como tra-

   bajador autónomo, calculada sobre la base

   mínima de cotización o el 100 por 100 de la

   aportación del trabajador en las cotizaciones

   del correspondiente régimen de la Seguridad

   Social, durante el tiempo que se hubiera per-

   cibido la prestación por desempleo de no ha-

   berse percibido en su modalidad de pago

   único

   .

   B) Sustitución de la pensión de incapaci-

   dad permanente total por una indemnización

   a tanto alzado.

   Según el art. 5.1 3º de la Orden 31 de julio

   de 1972, en conexión con el art. 139.2 LGSS,

   a petición del beneficiario menor de sesenta

   años, se podrá sustituir la pensión vitalicia

   de incapacidad permanente total por una in-

   demnización a tanto alzado cuando se den las

   siguientes circunstancias:

   Š Que se presuma que las lesiones deter-

   minantes de la incapacidad no son sus-

   ceptibles de una modificación, que pueda

   dar lugar a una revisión de la incapaci-

   dad declarada.

   Š Que se acredite por el beneficiario bien

   que se encuentra realizando trabajos por

   cuenta propia, bien que el importe de la

   indemnización se invertirá en la prepa-

   ración o desarrollo de nuevas fuentes de

   ingreso como trabajador autónomo.

   C) Asesoramiento indiferenciado sobre

   trabajo por cuenta propia o ajena y ayudas

   económicas para la realización de una activi-

   dad autónoma a los perceptores de una pres-

   tación por desempleo.

   La prestación por desempleo, en su nivel

   contributivo y en el nivel asistencial Špara

   los desempleados que hayan agotado la pres-

   tación por desempleo o que no tengan dere-

   cho a prestación por desempleo por no tener

   el período mínimo de cotización exigidoŠ,

   proviene con menor o mayor inmediatez de la

   previa extinción de una relación de trabajo

   por cuenta ajena. De hecho el art. 205 LGSS

   establece que los beneficiarios de la protec-

   ción por desempleo serán los trabajadores por

   cuenta ajena incluidos en el Régimen Gene-

   ral de la Seguridad Social (apartado 1) y los

   trabajadores por cuenta ajena incluidos en

   los Regímenes Especiales de la Seguridad So-

   cial que protegen dicha contingencia (Régi-

   men agrario) (apartado 2). Se comprueba

   entonces que estos sujetos son incentivados

   para que realicen un giro en su carrera profe-sional, y que, de haber desarrollado con ante-

   rioridad un trabajo por cuenta ajena, pasen a

   desarrollar un trabajo por cuenta propia.

   D) Incentivación y facilitación del trabajo

   autónomo como contenido del plan social

   ante un despido colectivo.

   Según el art. 51.4 ET, en caso de despido

   colectivo las empresas con cincuenta o más

   trabajadores deberán acompañar a la docu-

   mentación con la que se inicia el expediente

   de regulación de empleo un plan que contem-

   ple medidas para atenuar las consecuencias

   para los trabajadores afectados. En los casos

   en los que el despido colectivo se deba a la ce-

   sación total de la actividad empresarial Šy no

   exista por tanto la posibilidad de arbitrar medi-

   das de mantenimiento del puesto de trabajo en

   la empresa, incluso cuando no sea posible la al-

   ternativa de recolocar a trabajadores en empre-

   sas conectadas a la misma por pertenecer al

   mismo grupo empresarial, por ejemploŠ una

   medida sugerente a incluir en dichos planes

   es la información a los trabajadores despedi-

   dos sobre las posibilidades y facilidades para

   constituirse como autónomos, o incluso el

   ofrecimiento de medidas de incentivación di-

   recta de dicha la opción.

   El ordenamiento francés destaca, como es

   por todos conocido, por su carácter innovador

   en estas líneas de política jurídica. Además

   de haber sido el que ha impulsado la institu-

   ción del «plan social» Šque se ha ido extrapo-

   lando a otros ordenamientos jurídicos, como

   el nuestroŠ ha creado, para supuestos de

   reestructuraciones de empresa, la «técnica

   del essaimage: ayuda fiscal para que una em-

   presa instale por cuenta propia a sus asala-

   riados» 15 . Esta experiencia francesa podría

   servir para informar el contenido de los pla-

   nes previstos en el art. 51.4 ET.

   E) Fondos de promoción de empleo conec-

   tados con un plan de reconversión.

   La Ley 24/1984, de 26 de julio de Reconver-

   sión y Reindustrialización prevé la constitución

   de los Fondos de Promoción de Empleo, regula-

   dos por el RD 335/1984, de 8 de febrero. Éstos

   son asociaciones sin ánimo de lucro con per-

   sonalidad jurídica propia, constituidas por

   empresas de un sector declarado en reconver-

   sión, sociedades en reconversión u organiza-

   ciones empresariales o sindicatos que hayan

   negociado o prestado su conformidad a un plan

   de reconversión. Estos tienen tanto la finalidad

   de colaborar en la protección social de los tra-

   bajadores afectados Œmejora de la protección

   por desempleo aumentado la cuantía de la

   prestación o ampliando su duración, ofrecien-

   do ayudas equivalentes a la jubilación antici-

   pada, o de cotización adicional a la Seguridad

   SocialŠ como de creación y canalización de me-

   didas de recolocación. Estos fondos asumen,

   como obligación derivada de la incorporación

   del trabajador a los mismos 16 , la función de co-

   laborar en la recolocación de los trabajadores

   en nuevos empleos, incentivándose la creación

   de empleos estables. En virtud de lo establecido

   en el RD 341/1987, de 6 de marzo, por el que se

   modifica el RD 335/1984, se cambia y concreta

   esta acción, eliminando límites geográficos a

   la colocación, exigiendo ya necesariamente

   que sean puestos de trabajo estable, limitán-

   dose la movilidad funcional en la recoloca-

   ción... . Pero lo que más nos interesa a efectos

   de nuestro estudio es que esta norma añade

   la posibilidad de que la recolocación se pro-

   duzca en empleos de trabajo autónomo. De

   hecho se incentiva dicha medida permitiendo

   que el trabajador que opte por desvincularse

   del Fondo para establecerse por cuenta pro-

   pia perciba una indemnización por extinción

   del contrato de adhesión y una cantidad equi-

   15 AA.VV.: Trabajo y empleo. Transformaciones del

   16 Como explica F. PÉREZ DE LOS COBOS: «La incorpo-

   ración a los Fondos de Empleo: historia de una medida

   laboral de reconversión», T.L., nº 22, 1991, págs. 10 y ss.,

   los trabajadores «excedentes» se incorporan al fondo avalente a la capitalización de la prestación

   económica que habría recibido hasta la extin-

   ción del período de vinculación del Fondo de

   haber continuado en el mismo. En el caso de

   que el sujeto hubiese obtenido la capitalización

   de la prestación por desempleo, el beneficiario

   recibiría del Fondo la diferencia entre la cuan-

   tía de una capitalización u otra.

VALORACIÓN DE LAS MEDIDAS

DE POLÍTICA DE EMPLEO

AUTONOMO: NECESIDAD DE

DESARROLLAR MEDIDAS

CUALITATIVAS DE EMPLEO

AUTÓNOMO

El panorama expuesto de medidas de polí-

tica de empleo autónomo tiene el valor de jus-

tificar las conclusiones que a continuación se

realizan.

Dada la amplitud del abanico de medidas

directas de promoción del trabajo autónomo

desarrolladas y su diversidad, se puede consi-

derar que existe una fuerte concienciación

por parte de los poderes públicos españoles

sobre la importancia de esta vía de ocupación

profesional. En este sentido parece que se

está respondiendo al compromiso comunita-

rio adquirido de desarrollar las directrices

del Consejo dictadas al respecto, en concre-

to la de «Desarrollo del espíritu empresa-

rial». No obstante, esta política jurídica

adolece, a nuestro modo de ver, de impor-

tantes deficiencias, por lo que a continua-

ción se explica.

Se debe diferenciar entre medidas cuanti-

tativas y cualitativas de empleo. En el mismo

art. 1.1 de la Ley Básica de Empleo se hace

alusión a esta distinción. Se encuentra aquí

una conexión más entre el sector jurídico de

la política de empleo Šque regularía la «can-

tidad del mismo»Š y el derecho material que

regula la «calidad» de las relaciones jurídicas

creadas al amparo de dicha política Šhoy por

hoy, el Derecho del Trabajo en relación al em-

pleo por cuenta ajena y el Derecho Civil o De-

recho Mercantil, y de manera excepcional el

Derecho del Trabajo (cierta normativa sobre

prevención de riesgos laborales, por ejemplo)

en relación al trabajo por cuenta propiaŠ. El

problema que se detecta en la actualidad es

que la regulación de la «cantidad» y la «calidad»

del empleo por cuenta propia o autónomo no

evolucionan de manera paralela, permitiendo

un desarrollo sólido del mismo. Prueba de ello

son las contradicciones que se detectan en las

valoraciones que se realizan sobre el crecimien-

to del número de puestos de trabajo autónomo

en función del prisma con que se este analizan-

do el mismo. Desde la perspectiva de los niveles

de creación de empleo, donde priman las cifras

de ocupación y afiliación al Régimen corres-

pondiente de la Seguridad Social, se realiza

una valoración positiva. Por el contrario,

cuando se analiza desde la perspectiva del

Derecho del Trabajo, y aunque se hacen es-

fuerzos por distinguir el debate sobre los «fal-

sos autónomos» 17 del de la revalorización de

este sector de la ocupación profesional, el tra-

bajo autónomo se analiza con intranquilidad

y cautela. La proliferación del recurso al tra-

bajo autónomo lícito, animada, no ya por las

medidas directas de promoción del mismo,

sino por satisfacer las necesidades de flexibi-

lidad y versatilidad de las nuevas formas pro-

ductivas y su organización, provoca un juicio

ambivalente. Por un lado se reconoce no solo

su admisibilidad, sino su conveniencia. Por

otro lado se considera una «vía de escape líci-

ta» de la regulación laboral, que por legítima

no puede ser rechazada o impedida, pero que

interpela sobre la necesidad de afrontar los

nuevos retos que estos cambios productivos

plantean al ordenamiento laboral. Esta inter-

pelación se produce por la comunicación de

necesidades de protección socio-laboral que

existe entre el trabajo por cuenta ajena, cons-

truido sobre el elemento de la dependencia

jurídica, y un sector muy amplio del trabajo

por cuenta propia, en el que concurre el ele-

17 Cfr. al respecto, entre otros, A. VALDÉS ALONSO: «El

trabajo autónomo en España: evolución, concepto y re-

gulación», RMTAS, nº 26, 2000, pág. 30.mento de la dependencia económica. Esta co-

municación deja patente la necesidad de ex-

tender cierto margen de protección laboral a

este último ámbito, con el fin de hacer coinci-

dir el ámbito de aplicación 18 del Derecho del

Trabajo con el conjunto de relaciones de pres-

tación de servicios que necesitan de la protec-

ción que este ordenamiento otorga 19 . Esta

coincidencia daría satisfacción tanto las exi-

gencias dogmáticas contrarias a la arbitrarie-

dad que se podría desprender de dicha

descoordinación 20 , como las preocupaciones

prácticas por el fenómeno conocido como la

huida del Derecho del Trabajo

.

En definitiva, la incentivación del trabajo

por cuenta propia o autónomo debe ir unida a

la creación de medidas que garanticen la pro-

tección jurídica del sujeto que lo desempeña.

Esto implica la aceptación de un Derecho del

Trabajo referido, al menos en cierta medida,

tanto al trabajo por cuenta ajena como al tra-

bajo por cuenta propia. Se comprueba así

cómo desde la óptica de la política de empleo

se desemboca en el debate sobre el campo de

aplicación subjetivo del Derecho del Trabajo.

Esto es así porque las medidas de empleo de

calidad

son un condicionante de la eficacia

de las medidas de empleo de «cantidad». Un

régimen jurídico de trabajo autónomo poco

protector desincentiva el acceso, o al menos,

la permanencia en esta vía de ocupación pro-

fesional. Sólo si se garantiza un mínimo de

protección laboral en las condiciones de desa-

rrollo de ese trabajo puede alcanzarse el obje-

tivo de que el trabajo autónomo sea una vía

normalizada de ocupación profesional, y no

simplemente un «ultimo recurso» o una medi-

da provisional ante las dificultades a la hora

de alcanzar una ocupación por cuenta ajena a

la que se aspire con carácter prioritario. La

extensión de dicha protección laboral es por

lo tanto un presupuesto de la eficacia de las

medidas de política de empleo autónomo y, lo

que tiene mayor calado jurídico, de la realiza-

ción de la deseada «libertad de trabajo» Šen

su manifestación principal de poder elegir y al-

ternar entre el trabajo por cuenta ajena o por

cuenta propia a lo largo de la vida profesionalŠ

21 . Libertad esta cuyo estudio ha de ser puesto

en diálogo con el poco explorado derecho consti-

tucional a la «libre elección de profesión u oficio»

(art. 35.1 CE), en conexión con el importante

debate previo acerca de la existencia de un con-

cepto constitucional de trabajador.

18 Sería necesaria, como se resalta en el conocido

como «Informe Supiot» antes citado, y como explican

M. RODRÍGUEZ-PIÑERO, M.E. CASAS BAAMONDE: «El trabajo

autónomo y el Derecho del Trabajo», R.L., 2000, I, pág.

86, una «aplicación parcial o diversificada» del ordena-

miento laboral que daría lugar a un «Derecho común del

Trabajo, adaptado a las diversidad de situaciones de tra-

bajo y su cambio sucesivo».

19 Dice M. PALOMEQUE LÓPEZ: «El trabajo autónomo

y las propuestas de refundación del Derecho del Traba-

jo», 2000, I, pág. 442, que la «defensa de una extensión

(..) de las normas laborales a los trabajadores autónomos

tiene su plena justificación, a fin de cuentas, lejos de

drásticas exigencias dogmáticas de renovación institu-

cional, en el despliegue de la propia función integradora

(y de legitimación social) del Derecho del Trabajo, esta

vez en relación con personas y actividades que, no sien-

do aquellas que siguen definiendo el supuesto tipo de

regulación (..), son, sin embargo, perfectamente asimila-

bles a estos propósitos al ámbito institucional del trabajo

asalariado».

20 Con acierto afirma J. CRUZ VILLALÓN: «El proceso

evolutivo de delimitación del trabajo subordinado», en

Trabajo subordinado y trabajo autónomo en la delimita-

ción de fronteras del Derecho del Trabajo. Estudios en

Homenaje al Profesor José Cabrera Bazán, ed. preparada

por J. Cruz Villalón, Tecnos, Madrid, 1999, pág. 190,

que si «el grado de proteccionismo legal no es uniforme

para todos los grupos sociales o colectivos profesionales,

ello debe motivarse en una distinta necesidad de protec-

ción, en base a que son supuestos diferenciados en

cuanto a la fuerza contractual de cada uno de estos gru-

pos».

21 AA.VV.: Trabajo y empleo. Transformaciones del

trabajo y futuro del Derecho del Trabajo en Europa, op.

cit., pág.46.