La política de Administración digital en España. De los servicios públicos digitales a la gobernanza inteligente y Administración Pública 4.0

AutorJ. Ignacio Criado
Cargo del AutorProfesor titular (acr.) de Ciencia Política y de la Administración Director, Lab Innovación, Tecnología y Gestión Pública (IT_GesPub) Departamento de Ciencia Política y Relaciones Internacionales Universidad Autónoma de Madrid
Páginas71-108
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CAPÍTULO 2
LA POLÍTICA DE ADMINISTRACIÓN DIGITAL EN
ESPAÑA. DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS
DIGITALES A LA GOBERNANZA INTELIGENTE Y
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 4.0
J. Ignacio Criado
Profesor titular (acr.) de Ciencia Política y de la Administración
Director, Lab Innovación, Tecnología y Gestión Pública (IT_GesPub)
Departamento de Ciencia Política y Relaciones Internacionales
Universidad Autónoma de Madrid
1. INTRODUCCIÓN
Las Administraciones Públicas, como el resto de instituciones políticas,
económicas o sociales de nuestro tiempo se encuentran inmersas en un con-
texto de profunda transformación, cada vez más (des)intermediadas por otros
actores y con menor legitimidad ciudadana. Durante los próximos años, el
sector público deberá acometer innovaciones de gran calado si desea aspirar
a liderar el rediseño de los equilibrios de poder que se avecinan con la
incorporación masiva de nuevas tecnologías disruptivas centradas en el valor
de los datos. Ese es el desafío de la próxima década: aprovechar el potencial
disruptivo de las tecnologías emergentes para innovar (de arriba abajo) las
organizaciones públicas y construir una capacidad estatal, a pesar de los
constreñimientos institucionales en presencia, que genere valor para personas
y empresas, pero que también garantice derechos y obligaciones a las comu-
nidades, dentro de sociedades más sostenibles, justas, libres y democráticas.
Aquí planteamos cómo algunas de las tecnologías disruptivas podrían cola-
borar en dicho proceso, al mismo tiempo que se pone el acento en determi-
nados ámbitos de la gobernanza de la Administración digital (AD) que sería
REPENSANDO LA ADMINISTRACIÓN DIGITAL Y LA INNOVACIÓN PÚBLICA
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necesario repensar dentro del ámbito español, a la luz del análisis que se
realiza. Todo ello, incidiendo en el papel de la gobernanza de los algoritmos
en la nueva estructura social de nuestras sociedades postcovid, de cara a
construir una Administración Pública 4.0.
El futuro ya no será lo que era y los cambios se van a acelerar de una
forma desconocida hasta hoy. Todo ello se produce dentro del contexto de
una nueva Revolución Industrial, que algunos identifican con la etiqueta 4.0,
con diferentes modalidades de un nuevo capitalismo (Collier, 2018; Zuboff,
2015, 2019) o con la superación del mismo (Mason, 2015). El Estado y las
organizaciones públicas no parece que tengan dentro de ese nuevo escenario
un papel relevante. Ni los enfoques privatizadores centrados en la colabora-
ción público-privada de la gobernanza, especialmente, los cercanos al libe-
ralismo económico extremo, ni los enfoques de gobernanza comunitaria,
procedentes de los movimientos sociales, que abogan por la democracia sin
representación, sitúan al Estado como un actor clave del futuro (Ramió, 2018).
Sin embargo, nuestro punto de partida, y lo que sostenemos en este trabajo,
es que el sector público es esencial para diseñar y hacer que toda la ciuda-
danía sea parte de ese futuro, así como para evitar los riesgos de modelos
no democráticos y/o basados en un poder excesivo de grandes operadores
económicos privados.
Sin duda, parte de los problemas planteados es responsabilidad de la
propia incapacidad de las instituciones públicas para adaptarse a los cambios
de todo tipo que requiere una realidad social y económica cada vez más
compleja, así como las capturas internas de todo tipo a nivel político y admi-
nistrativo. En otras palabras, el escenario político del que las Administracio-
nes Públicas forman parte de una manera inextricable no ha apoyado, por
diferentes motivos, reclutar inteligencia directiva y absorber talento en nive-
les operativos dentro de las Administraciones Públicas, ni disponer de estruc-
turas organizativas bien dimensionadas, ni establecer prioridades políticas
centradas en orientar la ruta de los cambios, ni establecer los mecanismos
de relación intergubernamental necesarios dentro de estados complejos
(Dawes, 2013; Hood y Margerts, 2007). Menos todavía ha existido una pre-
ocupación por promover una nueva gobernanza inteligente (smart governance)
pública (Criado, 2016a, 2016b, 2013; Gil-García et al., 2016; Mayntz, 1998;
Meijer, 2017; Meijer et al., 2016; Noveck, 2015; Scholl y Scholl, 2014), que
proyecte el potencial de las tecnologías de la información y comunicación
(TIC) para mejorar e innovar la gestión de lo público, pero también lo privado
y común. Lo anterior se pretende analizar en este trabajo.
Este trabajo se fundamenta en un análisis exhaustivo de la construcción
de la Administración digital (AD) en el caso español, desde una perspectiva
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DIGITALES A LA GOBERNANZA INTELIGENTE Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 4.0
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comparada, así como en la elaboración de una proyección sobre el futuro de
la Administración Pública 4.0 en base a los resultados obtenidos. Este estu-
dio tiene un enfoque interpretativo y naturaleza cualitativa, apoyándose en
una revisión sistemática de documentos oficiales, así como datos públicos
acerca de las diferentes dimensiones relacionadas con la AD en España, en
línea con otros trabajos internacionales (Dunleavy et al., 2006; Kraemer y
King, 2003; Ospina y Dodge, 2005). Adicionalmente, el autor del trabajo
fundamenta el análisis en entrevistas en profundidad y conversaciones con
actores clave que han tenido que ver con las políticas de AD en el ámbito
español y europeo durante las últimas dos décadas. El trabajo sobre las tec-
nologías disruptivas en las Administraciones Públicas tiene un carácter más
normativo, si bien también se funda en estudios empíricos previos que han
arrojado ya evidencias recientes sobre el potencial, por ejemplo, de la inte-
ligencia artificial (IA) para transformar el sector público.
El documento se divide de la siguiente manera. En la siguiente sección
se presenta la evolución del marco de la política de AD en el caso español,
poniendo el acento en las dos últimas décadas, así como la reciente Agenda
Digital España 2025. En la tercera sección se analizan en detalle las diferen-
tes variables que componen el marco institucional de la AD en el caso
español (europeización, organización y gobernanza de las TIC, capital
humano, recursos tecnológicos y económicos, regulación/normativa y coope-
ración intergubernamental e interoperabilidad). En la cuarta sección se realiza
una comparación con otros países del contexto identificando algunos de los
desajustes tradicionales de la AD (en el caso español, entre oferta y demanda),
al mismo tiempo que se identifican áreas catalizadoras, tales como la iden-
tidad digital. La sección siguiente resume los rasgos de la gobernanza inte-
ligente del sector público que emerge al calor de la Revolución Industrial
4.0, al mismo tiempo que se plantean algunas propuestas para orientar el
futuro de la AD en España dentro de un entorno de tecnologías con potencial
disruptivo. La conclusión del trabajo resume los hallazgos y señala vías de
estudio para el futuro de la AD y la Administración Pública 4.0.
2. MARCO DE LA POLÍTICA DE ADMINISTRACIÓN DIGITAL
EN EL CASO ESPAÑOL
El marco del modelo español de Administración digital (AD) ha girado
en torno a una serie de prioridades que han ido evolucionando durante las
dos últimas décadas. En una primera aproximación al tema sobre la primera
década del siglo, Criado (2009; 2010) ya mostró que los planteamientos
gubernamentales en materia de adopción de las tecnologías de la información

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