Sobre los polígonos de expropiación urbanística
| Autor | José María Perez Ortiz |
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- INTRODUCCION
La ejecución de los planes urbanísticos
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Generalidades y mención de los sistemas de actuación.
El eje temático central de la Ley de, Régimen del Suelo y Ordenación, Urbana de 12 de mayo de 1956 es la ordenación del aprovechamiento del territorio. El punto de arranque está en las necesidades de la comunidad social, la energía de la acción en los planes y el momento culminante de la ejecución del Planeamiento. Su finalidad última es urbanizar, que es, el lenguaje vivo.
La energía del planeamiento no emana de un solo acto, sino de diferentes escalas y fases. De cada una de ellas surgen valores subjetivos propios y en conjunto constituyen la armonía de la actividad urbanística.
De las diferentes escalas en que la Ley estructura congruentemente el planeamiento - nacional, provincial, comarcal y municipal - ahora sólo interesa esta última, por ser los planes y proyectos municipales la base inmediata de la remodelación de las ordenaciones existentes y de la expansión equilibrada del crecimiento.
El planeamiento camina a escala municipal, en primer término, por su función coordinadora, expresando el aprovechamiento del territorio.
Toma como punto, de partida la realidad del casco y va hacia la determinación del perímetro como, límite de la expansión urbana,precisando los terrenos que están comprendidos, o van a incorporarse a la labor urbanizadora. Luego, correlativamente, establece los cinturones de circunvalación, en su caso, la estructura viaria, las redes de los servicios y la zonificación, para determinar los destinos del suelo. En esta operación señala la localización de las zonas residenciales e industriales, el emplazamiento de los centros cívicos y colectivos, los espacios libres, y zonas verdes, y regula los empleos determinando el destino, la edificabilidad, la altura, el estilo, los materiales, la conservación, etc. En resumen, con su eficacia, que le viene de la potestad pública, ordena el desarrollo y aprovechamiento del territorio de las ciudades, que es el primer paso de la actividad urbanística (Ref. ).
El instrumento de que se valen los planes para su realización son los proyectos de urbanización, que precisan la obra concreta y determinada.
De nada servirían los planes y proyectos si no se llevasen a su ejecución. Pues bien, la Ley encomienda la función urbanizadora al Estado, a las Entidades locales y a los particulares, en sus respectivas esferas de actuación (Ref. ). Los medios de que disponen para ejecutarlos son los sistemas de cooperación, expropiación total de los terrenos,compensación y cesión de viales (Ref. ). Como acertadamente ha señalado LORENTE SANZ, dichas modalidades se establecen en función del grado de retención de los derechos de los propietarios (Ref. ). En esta línea el sistema de expropiación significa la extinción de todos sus derechos previa la correspondiente indemnización. La distanciación que esto supone entre dicho sistema y los otros es tanta aún cuando en los de cooperación y compensación sea también aplicable en cierta medida el instituto expropiatorio, que CARRO MARTINEZ resume y clasifica diciendo que se podría afirmar que sólo hay dos grandes sistemas para ejecutar las obras de urbanización, de conformidad con la voluntad de los propietarios - cooperación, compensación y cesión de viales -, y en contra de su voluntad - sistema de expropiación (Ref. ).
La raíz común de todos ellos es la actuación por polígonos, la afectación del aumento del valor del suelo a la urbanización y a la amortización de terrenos, para vías y espacios libres y la distribución equitativa de los beneficios y cargas.
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La elección del sistema.
El sistema debe quedar normalmente determinado en el programa de actuación de los planes generales o en la Memoria del plan parcial. Como puede no hallarse determinado y ser incluso conveniente precisarlo en el momento de la realización, se admite que si no se halla establecido sea el Ayuntamiento u órgano gestor el que provoque uno u otro sistema.
Para la elección se deben tener en cuenta las necesidades, los medios económicos financieros, la colaboración de la iniciativa privada y otras circunstancias (Ref. ). La Ley sintetiza las fundamentales y luego admite que otras entren en juego, por lo que las que cita tienen un carácter meramente enunciativo. Como no se establecen causas o motivos tasados, no se ponen límites al poder de elección, y queda ésta reservada al juicio de oportunidad, al arbitrio y acierto de la decisión. La jurisprudencia del Tribunal Supremo tienen reconocida la naturaleza discrecional de la elección (Ref. ).
Si la elección recae en el sistema de expropiación, queda a los interesados que realmente deseen colaborar en la ejecución de los planes urbanísticos, la fórmula del Decreto de 26 de noviembre de 1959, sobre liberación de expropiaciones. La concesión del beneficio es también discrecional (Ref. )
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Enunciación del de expropiación.
De los sistemas de actuación para la, ejecución de los planes de urbanismo enunciados, sólo es objeto de este trabajo un breve comentario general sobre el sistema de expropiación (Ref. ).
La finalidad del derecho es el bien común y el punto de partida del proceso expropiatorio, su primer supuesto básico, la utilidad pública y el interés, social, encaminados precisamente al bien común. No puede extrañar, por tanto, que ante la reciente cancelación definitiva de la filosofía liberal individualista y la necesidad de adquirir de los particulares grandes extensiones de terreno, la expropiación masiva, en su carácter de expropiación medio, haya pasado a ser considerada por él intervencionismo estatal, en el moderno Estado de Derecho, como uno de los instrumentos más adecuados para la realización de las empresas urbanísticas (Ref. ).
En su carácter de expropiación - sanción, es utilizada cuando los propietarios no cumplen con sus obligaciones urbanísticas, en orden a la edificación o a su participación en otros sistemas.
La Ley del Suelo no ha podido sustraerse a la situación límite y establece el sistema para la expropiación de uno o varios polígonos,bien para emprender o para reservar la urbanización de un sector completo (Ref. ). Cuando se da con esta segunda finalidad se entiende que el objeto inmediato es la constitución del patrimonio del suelo y el fin último de la urbanización.
El sistema pueden provocarlo los Ayuntamientos, las Corporaciones públicas y las personas privadas. El ejercicio de la facultad se halla supeditado a la autorización de la Comisión Central de Urbanismo. La autorización se sobreentiende que no es preceptiva cuando es la propia Administración estatal la que adopta el sistema. Las sentencias del Tribunal Supremo de 13 de febrero de 1965 y 28 de enero de 1966 lo han reconocido así, en razón a que si el Ministerio de la Vivienda puede autorizar a las Corporaciones o Ayuntamientos para emprender o reservar la urbanización de un polígono, es incuestionable que también puede verificarlo por sí sin tal requisito (Ref. ).
El ejercicio del sistema por las Corporaciones públicas no territoriales y por las personas privadas plantea el problema de su falta de potestad expropiatoria, que sólo corresponde al Estado, la Provincia y el Municipio. Tienen facultad para provocarlo, pero en el proceso expropiatorio sólo podrán tener la condición de beneficiarios.
Más adelante volveremos sobre esta materia.
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- DE LA RELACION DEL SISTEMA DE EXPROPIACION CON EL PLANEAMIENTO
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La posibilidad de actuar sin plan parcial.
La energía de los planes es la base de la ejecución de las urbanizaciones. A escala municipal el planeamiento se halla constituido por los planes generales y los parciales. Como repetidamente se ha dicho, vienen a ser el Anteproyecto y la Ley del planeamiento,respectivamente.
Sin embargo, para la actuación mediante polígonos por el sistema de expropiación no se precisa la previa aprobación de plan parcial (Ref. ).
La cantidad de energía planificadora es incompleta en puros términos dogmáticos.
Cuando la actuación tiene por objeto la reserva de la urbanización de un sector completo, para constituir el patrimonio del suelo, la concepción tiene su justificación en que, siendo la posterior urbanización obra a distancia, puede no saberse en el momento presenté de la reserva en qué términos será más conveniente precisarla en el momento lejano de la realización.
Pero cuando la actuación tiene por objeto inmediato el emprender la urbanización dé un sector completo, cómo seguidamente se ha de proceder a la aprobación del plan parcial, no se advierte más ventaja en la excepción que ganar algo de tiempo en la determinación del sistema, en tanto se redacta y aprueba el plan parcial. Mas esta pequeña ventaja,que en algún caso podría tener cierta utilidad para evitar que se anticipe otro sistema de gestión, corrientemente no parece que proporcione utilidad alguna y en cambio puede presentar inconvenientes.
La ventaja que en alguna ocasión se ha presentado en estado de opinión de que con la innecesidad del Plan parcial se consigue evitar la calificación del suelo urbano, como terrenos enclavados en sectores para los que existe plan parcial (Ref. ), eludiendo con ella la tasación por valor urbanístico de terrenos que sin el plan parcial la tendrían expectante (Ref. ), no tienen presente que es principio general que las valoraciones han de efectuarse, con arreglo al valor que tengan los bienes al iniciarse el expediente expropiatorio, sin que puedan tenerse en cuenta las plusvalías que sean consecuencia directa del plan o proyecto de obras que dan lugar a la expropiación y las previsibles para el futuro (Ref. ).
El primer inconveniente que puede presentarse por la inexistencia de plan parcial puede darse en la determinación física del polígono de expropiación. El trazado poligonal, y en consecuencia la superficie,quedan precisadas en forma que luego puede resultar sobrepasada o insuficiente, con el plan parcial posterior. Las líneas perimetrales de la delimitación y...
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