Policía demanial externa y medio ambiente algunas reflexiones sobre la Sentencia del Tribunal Constitucional 149/1991...
| Autor | Agustín Eugenio de Asís Roig |
| Cargo | Profesor Titular de Derecho Administrativo Universidad Carlos III de Madrid |
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INTRODUCCION
[1] El dominio público es una categoría que parece afrontar un destino análogo al rendido por la idea de servicio público. Las viejas ideas basilares del Derecho administrativo clásico tales como la Policía, las Obras públicas, el Dominio público o el Servicio público, parecen cumplir un sino común a las grandes nociones del Derecho público que va, justamente, ligado a las necesidades derivadas de su peculiar posición de las organizaciones públicas en el Ordenamiento y en el sistema social. Más concretamente, y por referencia a nuestro actual esquema constitucional, el carácter democrático que nuestra Constitución (Ref.) proyecta, sobre todos los poderes, al incorporarlo como nota definitoria del mismo (art. - 1.1 CE) y al precisar que todos ellos emanan del pueblo (art. 1.2 CE), se traduce en la imposición de una idea de servicio que influye sobre la estructura de estas instituciones orientándolas hacia el interés general concretado en cada momento por la correspondiente Autoridad. Ahora bien, la cambiante sociedad exige, a su vez, una continua adaptación del interés público concretado a las circunstancias que, en cada momento, rodeen a la propia sociedad. Y esta continua adaptación determina un constante cambio de orientación, unas veces más acusado y otras menos pero, en definitiva, cambio que imprime esa aceleración con que tradicionalmente se caracteriza lo público. En definitiva, y sobre todo en el ámbito de la Administración, en donde la idea de vicariedad es más intensa (sirve con objetividad a los intereses generales, según el art. 103.1 CE), las instituciones nacidas al amparo de una necesidad y circunstancias históricas concretas, han de adecuarse a lo largo del tiempo a otras necesidades sobrevenidas, en un proceso de fundamentalización que acaba por devorarlas y privarles de un sentido preciso.
[2] En el caso del Dominio público, y desde el punto de vista de su estructura, este proceso es innegable como lo demuestra que a mediados de los años 60 NIETO declarara la inutilidad de dicho concepto (Ref.), o años más tarde L. MARTIN RETORTILLO (Ref.) dudara sobre la unidad de su concepto, para que, en cierta forma sorprendentemente, se constitucionalizara en 1978, y en la actualidad esté generando una importante doctrina en el TRIBUNAL CONSTITUCIONAL.
[3] En todo caso, y parte de la actualidad que quepa deducir de la reciente Sentencia del Tribunal Constitucional 149/1991, de 4 de julio (Ref.) - cuyo examen parcial va a constituir la mayor parte del presente trabajo - lo cierto es que el estudio de esta singular institución ha despertado tradicionalmente la fascinación de los investigadores. Este interés puede encontrar diversas justificaciones, que es preciso indicar en cuanto han condicionado y sigue condicionando la doctrina que se ha generado en su alrededor.
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En primer lugar, es indudable el papel de paradigma que juega esta institución dentro de la doctrina de las titularidades reales de la ADMINISTRACION. En efecto, gracias a la deslumbrante doctrina de L. DUGUIT de la equelle de la domanilité, formulada en su Traité (Ref.), completada por la italiana de las potestades reales (Ref.), va a construirse una teoría general del régimen exorbitante relativo a los bienes bajo la titularidad de la ADMINISTRACION, tratando de encontrar un modeló tipo que se formaría a través de la reducción de esa titularidad a los privilegios comunes de dichos regímenes. Así la idea afectación, destino o servicio al interés general legitima una especial protección de estos bienes, que se plasmará fundamentalmente en la protección de la titularidad - entendida como medio de garantizar el mantenimiento de la afectación - a través de las notas, reglas o principios de inalienabilidad, inembargabilidad e imprescriptibilidad.
b) En segundo lugar, y sin perjuicio de la importancia que pudiera derivarse de su función paradigmática, la doctrina del dominio público muestra una cierta endeblez como consecuencia de diferentes factores, como pudieran ser:
1) La terrible heterogeneidad de los regímenes integrados bajo la denominación de dominio público. Esta característica es, sin duda, no sólo inevitable, - sino conveniente, habida cuenta de la diversidad de necesidades y fines a los que sirve este concepto, cuya satisfacción exige la congruencia con aquéllos, y que, como condición de eficacia de cada régimen peculiar parece impuesta por el mandato contenido en este sentido por el artículo 103.1 de la Constitución.
2) La falta de una sólida construcción que dé respuesta adecuada a esa heterogeneidad. En efecto, este concepto, importado de Francia, y cuya recepción bien merecería un estudio detenido, no ha afrontado un debate doctrinal serio sobre sus postulados clásicos - me refiero a los principios establecidos por M. HAURIOU y la doctrina predominante posterior en Francia en la primera mitad de nuestro siglo - ni siquiera en adaptación de dichos principios a nuestras circunstancias peculiares. En este sentido, y salvo la excepción que significa, a nivel general, J. L. VILLAR PALASI (Ref.), cuya concepción teórica no ha dado, por el momento, grandes frutos prácticos - al margen de la instauración de una creciente concepción funcionalista del demanio, ligada a la doctrina alemana de las cosas públicas (Ref.) -, unido, a nivel particular, a otros interesantes estudios que podrían servir de base para un replanteamiento general de la categoría como son los realizados por E. MARTINEZ USEROS (Ref.), respecto al comentario del artículo 339 del Código Civil, y L MARTIN - RETORTILLO (Ref.), en relación con las vías pecuarias, en nuestro país la concepción oficial del dominio público, sigue siendo, a grandes rasgos, la elaborada por la doctrina francesa en el primer tercio de nuestro siglo.
c) En tercer y último lugar, es igualmente importante la, al menos inicialmente aparente, contradicción estructural de una técnica basada en la inamovilidad (inalienabilidad) en la titularidad, en una sociedad en la que la distribución de funciones y el continuo movimiento - en cada momento más acelerado - de sus elementos constituyen su carácter más destacado. Contradicción que se manifiesta en grado agudo cuando conjugamos la presencia de uno de estos bienes con el ejercicio de una de las llamadas competencias horizontales de ordenación ocasionando continuos problemas resueltos en la práctica de forma no siempre equitativa y acertada.
[4] Indudablemente, si NIETO declaraba en 1964, que el dominio público estaba llamado a desaparecer como tal, debemos concluir, que poco o nada ha cambiado desde entonces salvo la recepción por la Constitución de este concepto, y en consecuencia reclama, a mi juicio, un cierto replanteamiento con tres posibles puntos de partida:
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La reflexión teórica sobre el significado actual que pueda tener dicha figura en el ámbito del derecho público, en nuestra sociedad, eliminando aquellos factores que en la actualidad no sean imprescindibles para su configuración, y, añadiendo aquellos otros que sean necesarios para justificar su permanencia.
b) La reconstrucción de la categoría a través de los regímenes específicos de cada pertenencia para dotar de contenido a los grandes elementos básicos de esta estructura conceptual.
c) El análisis de las consecuencias de su reconocimiento constitucional, fundamentalmente sobre la doctrina que ha vertido y verterá el Tribunal Constitucional en la materia.
[5] Evidentemente, las tres: vías propuestas son complementarias y dinámicamente interactuantes, en cuanto las unas han de utilizar resultados de las otras y, a su vez, proyectan sus conclusiones sobre aquéllas, y debieran converger hacia un mismo modelo, al analizar un mismo objeto, sin embargo, la física ha demostrado la dificultad de la convergencia de modelos que sin perjuicio de analizar un mismo objeto parten de puntos diferentes - por ejemplo la física relativista y la cuántica -.
[6] La reciente Sentencia 149/1991, de 4 de julio, nos ofrece la oportunidad de avanzar desde el tercero de los puntos propuestos.
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LAS COSTAS COMO DOMINIO PUBLICO: LAS PECULIARIDADES DEL DOMINO PUBLICO NATURAL
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Presupuestos
[1] Las Costas, el Dominio público marítimo - terrestre constituye uno de los más caracterizados bienes públicos - entendiendo como tal, aquellos en los que el poder público realiza actividades de ordenación y gestión de su uso -. Una gran diversidad de actividades de relevancia económica y social cuyo desenvolvimiento necesita de la utilización de esta porción del territorio - Defensa, Comercio, Pesca, Sanidad, Aduanas, Comunicaciones y Transportes, etc., y más recientemente, Industria, Turismo y preservación del Medio Ambiente - y en cuanto es necesaria una articulación de estas necesidades parece justificado afirmar imprescindible la intervención del poder público.
[2] No obstante, la intervención del poder público en las Costas - como es lógico que así sucediera no sólo en este ámbito, sino en las demás pertenencias demaniales - ha debido adecuarse, además de a las peculiares particularidades de tales bienes, a las diferentes técnicas y principios jurídicos existentes en cada momento (Ref.). Esta congruencia entre técnica jurídica y protección del Demanio marítimo - terrestre permite explicar el carácter discontinuo del desarrollo de esta categoría, uno de cuyos reflejos lo constituye el problema de los denominados enclaves privados en la Zona marítimo - terrestre.
[3] Por este carácter discontinuo, y sin perjuicio de la indudable utilidad que los datos históricos aportan al entendimiento de cualquier institución jurídica deberemos referirnos, preferiblemente al modelo actual de dominio público marítimo - terrestre, que tiene su punto de partida, al menos nominal, en la Ley de Aguas de 1866 (Ref.). Desde entonces, las sucesivas leyes han ido preservando estas características si bien con un creciente rigor técnico,
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Estructura del Dominio público marítimo - terrestre
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El Demanio marítimo -...
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