Políticas de regeneración urbana en España: la dimensión sustantiva y procedimental. Del contenido de las políticas a la gobernanza
| Autor | Rafael Merinero Rodríguez - María Ángeles Huete García - Rocío Muñoz Moreno |
| Cargo | Universidad Pablo de Olavide |
| Páginas | 64-77 |
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El crecimiento de las ciudades es uno de los hechos más relevantes de las sociedades contemporáneas. Esta circunstancia provoca que los municipios tengan como gran reto afrontar la solución de la mayor parte de los problemas que afectan a las sociedades actuales y atender de manera prioritaria a las necesidades que surgen como consecuencia de esta realidad demográfica y, por extensión, a las necesidades de sostenibilidad urbana que de ello se derivan; sobre todo teniendo en cuenta que las ciudades se han convertido en los motores del crecimiento económico y social a nivel mundial (Florida, 2009). Por lo tanto, uno de los grandes retos de las sociedades contemporáneas, para conseguir la cohesión social, la calidad de vida y la generación de empleo, está en promover el desarrollo urbano.
En este contexto, y desde diferentes esferas institucionales (Comisión Europea, 2000; 2006) y académicas (Sassen, 1999 y 2009; De Gregorio, 2010), se ha venido poniendo de manifiesto que, para cumplir con este reto del desarrollo urbano, una de las líneas instrumentales más importantes la constituyen las intervenciones en barrios y zonas de la ciudad en crisis, ya que las diferencias socioeconómicas, y por tanto los problemas sociales a los que se enfrentan las ciudades, tienen una evidencia socioespacial que se traduce en diferencias significativas entre los barrios.
Dichas iniciativas, se conocen como políticas de regeneración urbana y, de forma general, se definen como aquellas actuaciones destinadas a la recuperación de la actividad económica, la integración social y el medio físico y ambiental de un territorio. De esta forma, la regeneración urbana se refiere a la gestión y planificación de áreas urbanas ya existentes, más que a la planificación y desarrollo de áreas urbanas nuevas (Couch y Fraser, 2003; Nel·lo, 2010, Roberts y Sykes, 2000, Instituto Universitario de Urbanística de la Universidad de Valladolid, 2010).
Desde finales de los 90, la UE desarrolla una estrategia común para el desarrollo de una política urbana europea1, que se pone de manifiesto en varios documentos entre los que destaca, en 2007, la Carta de Leipzig, donde se refleja el concepto de "desarrollo urbano integrado", que incorpora las siguientes dimensiones: medioambiental (movilidad, eficiencia energética, gestión de residuos), social (identidad, cohesión, inclusión), económica (atractivo, inversiones, empleo e innovación) y política (servicios, calidad institucional, participación ciudadana, gobernanza y cooperación público privada) (González, 2011). En definitiva, la forma en que se plantea el desarrollo de una política urbana europea, pasa por implementar actuaciones de carácter integral, en su dimensión sustantiva, que incorporen elementos que atiendan a varias áreas de política pública al mismo tiempo2. Además, se incorpora en ellas una dimensión procedimental, denominada por ellos como "compromiso estratégico", en relación con directrices relacionadas con la forma en que estas políticas se gestionan en el interior de la administración. De forma concreta, por una parte, por la propia naturaleza de las iniciativas, su carácter integrado, se establece la necesidad de llegar a acuerdos con los actores implicados en las iniciativas. Por otra parte, se considera necesario incorporar en su gestión mecanismos de eficacia y eficiencia.
En definitiva, desde la importancia que adquieren las políticas de regeneración urbana en las agendas de desarrollo de las ciudades, es necesario poner de manifiesto que las principales características que aquellas adoptan tienen que ver con un modelo de desarrollo urbano integral en el que se sustentan, caracterizado por tres principios fundamentales (Zamora y Merinero, 2012; de Gregorio, 2010):
- El enfoque integrado del desarrollo urbano tiene que ver con tratar la definición y la solución de los problemas teniendo en cuenta de forma conjunta sus dimensiones económicas, culturales, sociales, medioambientales y físicas. Ello supone disponer, en primer lugar, de una visión de conjunto de las cuestiones urbanas sobre las que se pretende intervenir; y después, por la adopción de una perspectiva integral para adoptar las soluciones.
- La articulación de redes de actores e intragubernamental. Así, para la delimitación y caracterización de los problemas, la elaboración de programas y la implementación de las actuaciones no se trata de otra cosa que la ya citada gobernanza territorial3, es decir, la capacidad de definir e implementar las actuaciones a partir de la colaboración y la cooperación de los diferentes actores públicos y privados que pueden sentirse afectados por los problemas o por las previsibles soluciones. Esta gestión de redes de actores implica la denominada coordinación horizontal (o de los diferentes departamentos de un gobierno), la cooperación vertical (o multinivel entre diferentes tipos
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de gobierno) y la colaboración de los actores públicos con los privados a través de la cooperación con agentes de la sociedad civil como son empresas o grupos organizados sin ánimo de lucro y la participación ciudadana. Pero además, se hace necesario la aplicación de fórmula de nueva gestión pública que garantice la correcta implicación e incorporación de las diferentes áreas del gobierno que impulsan los programas de regeneración urbana.
- Y el equilibrio intraurbano, es decir, la importancia que cobra el hecho de que los diferentes barios y zonas de la ciudad no presenten estándares de desarrollo socioeconómico y calidad de vida muy diferenciados, pues estas diferencias suelen traducirse en desequilibrios encadenados que pueden llevar a la desestabilización general de la vida en las ciudades. Para que el desarrollo urbano sea equilibrado y beneficie a la ciudad en su conjunto es pues necesario prestar especial atención a estos barrios degradados con el objetivo de reducir las desigualdades e impulsar procesos de cohesión socio-espacial (Borja, 1998; 2003).
Parece evidente pues, que la nueva forma de abordar la intervención en el espacio urbano no se limite a la transformación del espacio físico de la misma, sino que en ello se incluya lo que podríamos denominar, una dimensión social, económica y cultural (Bianchini, 1993). Por ello, en la búsqueda de progreso económico en las ciudades, los proyectos de regeneración urbana tienen como objetivo la búsqueda de una mayor calidad de vida para los individuos de las zonas que los habitan. Ahora bien, la nueva forma de abordar los problemas de los barrios degradados o en crisis no sólo tiene que ver con el contenido de las actuaciones, sino también con la forma en que dichas iniciativas se gestionan, especialmente en relación con el establecimiento de redes de colaboración entre actores públicos y sociedad civil o, dicho de otra forma, el desarrollo de mecanismos de nueva gobernanza local. Es por ello que, el estudio de dichos mecanismos tome especial relevancia en el contexto del análisis de este tipo de políticas, tal como apuntan aportaciones como la realizada por Davies (2002) para el caso de Reino Unido, Rhodes (1997), quien incluso afirma que una de las características definitorias de las políticas de regeneración urbana es la existencia de una red de interdependencia entre los actores públicos y privados; o Paddison (1993), quien apunta la necesidad de superar el concepto de "city marketing" para llegar al de desarrollo urbano integral, pues en ellas se dan dos características: por un lado, la forma de promocionar la política y, por otro, el tipo de alianzas que se forman con los actores que la pueden garantizar.
Hasta el momento, el análisis de las iniciativas de regeneración urbana, tanto en España como en otros países, se ha centrado fundamentalmente en el análisis de su dimensión sustantiva, esto es, el contenido de las iniciativas en atención al tipo de objetivos que se promueven en el municipio (desarrollo económico, mejora de las infraestructuras o fomento de la integración social de sus ciudadanos). Además, dichos análisis se han destinado fundamentalmente al análisis de casos específicos, es decir, al análisis de iniciativas de regeneración adscritas a ciudades o zonas específicas de ciudades concretas.
Sin embargo, son pocos los análisis destinados al estudio de lo que podríamos denominar la dimensión procedimental de estas iniciativas, o dicho de otra forma, la manera en que éstas se gestionan desde las administraciones locales4. Menos aun han sido los análisis destinados al estudio de ambas dimensiones y, aún más escasos los intentos de analizar de forma extensiva las...
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