De la función pública al empleo público. Reforma de las políticas de personal en el contexto de modernización de las Administraciones Públicas
| Autor | Alfredo Rodríguez Gurtubay |
| Páginas | 21-45 |
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A lo largo de las últimas décadas, las actividades públicas y privadas se encuentran inmersas en un profundo proceso de cambios y transformaciones que están terminando por incidir sobre los pilares fundamentales que conforman nuestras sociedades.
Al respecto, todos podemos recordar momentos especialmente críticos, como la Crisis del Petróleo (1973), las reconversiones industriales de los ochenta, la caída del Muro de Berlín (1989), el Tratado de Maastricht (1993), el 11-S (2001), la Unión Monetaria Europea (2002) y, cómo no, la presente crisis financiera (2007).
Podemos decir sin temor a equivocarnos que actualmente nos hallamos ante un punto de inflexión hacia un Nuevo Orden, aún en construcción, cuyas difusas siluetas permiten entrever un mayor número de sujetos1(públicos y privados), de foros de decisión, de instrumentos de poder2, de participación, de influencia y de interdependencia3.
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Las raíces de este fenómeno se encuentran en todo aquello que rodea a la Globalización y los procesos de integración económica4 y unificación política5, cuyos efectos se extienden no solo al ámbito económico, político, social y cultural sino que ponen en cuestión toda nuestra concepción de lo público, el modelo y filosofía del Estado de Bienestar y, en definitiva, el papel que han de desempeñar las Administraciones Públicas y los servicios que en adelante se han de prestar.
En este sentido, la alteración de los valores de la sociedad producida por la decadencia de las ideologías, el reconocimiento final del hecho de que la adopción de una decisión política no es sino el primero de varios pasos para ejecutarla y lograr su objetivo y la cada vez mayor limitación de los recursos de los Estados, han terminado por construir una atmósfera apropiada para cuestionar la idea de «actividad pública», al menos en los términos en los que hasta ahora se definía y se practicaba6.
Haciendo un ejercicio de retrospección, todo comenzó especialmente tras la crisis de 1973 siendo un necesario ejercicio de saneamiento de las finanzas públicas cuyo objetivo era que las economías de mercado pudieran desembarazarse de los pesados lastres que el sector público arrojaba sobre ellas. Seguidamente, desde comienzos de los ochenta, los Gobiernos interiorizan las limitaciones de las finanzas públicas y los requisitos de competitividad en el entorno de la Globalización. A partir de ahí, para la Administración se ha convertido en una exigencia constante la eficacia, la eficiencia, la calidad y la receptividad7, con lo cual, el conjunto de lo Público intenta ofrecer una respuesta aceptable, consentida y legitimable8a los ojos de la sociedad a la hora de hacer frente al
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cúmulo de contradicciones que el sistema capitalista avanzado9genera en su intento por equilibrar la coexistencia dentro de cada Estado de la economía de mercado, la justicia social y las libertades individuales y colectivas10.
En medio de esta compleja situación se debate y se interviene tanto sobre las formas clásicas de organización y gestión pública11como sobre el propio sentido, la cantidad, la cualidad y la representatividad de la acción pública.
En definitiva, se trata de revisar los principios y los límites de lo público12 de la manera más acorde a las exigencias económicas, políticas y sociales del siglo XXI pues todos estos cambios colocan a la Administración Pública y a su
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modernización como elementos estratégicos fundamentales13en la cadena generadora del valor añadido14, del progreso y del bienestar15de cada nación.
Obviamente, el éxito de esta tarea de adaptación a los nuevos tiempos dependerá en buena parte de que las Administraciones Públicas proporcionen efectivamente a la sociedad y a la economía un «entorno favorable» en forma de infraestructuras, educación, inversiones, investigación, innovación, sistema fiscal, seguridad y cuerpo jurídico.
Por tanto, reiteramos por su trascendencia el hecho de que lo que comenzó siendo un obligado ejercicio de saneamiento de las finanzas públicas y unas tí-midas experiencias de mejora administrativa se ha convertido en nuestros días en un verdadero redimensionamiento de los Gobiernos y las Administraciones16, es decir, en una reforma del Estado en su sentido más amplio.
Recalcamos este último inciso porque si bien en las décadas pasadas los intentos de mejora del sector público se referían al «cómo» actuar, en nuestros días la conjunción de problemas y retos pendientes que han ido acumulando las AA. PP. obliga a que los procesos de modernización e Innovación partan desde la misma base de los cimientos de lo Público, es decir, que den respuestas actuales a la naturaleza misma del Estado, a su propio sentido de ser en el siglo XXI.
La Globalización, las particularidades del avance científico-tecnológico, el tipo de desarrollo económico-productivo, los nuevos valores sociales y políticos superan la etapa en la que los Gobiernos monopolizaban la interpretación del interés general así como la conformación de la agenda pública17. En esta dinámica, los Gobiernos pasan a ser un actor más, decisivo, relevante, pero uno más a la hora de identificar y definir problemas públicos, de diseñar alter-
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nativas y hasta de ejecutar las acciones que conforman los programas públicos acordados.
A este proceso se le ha dado en denominar Gobernanza en red18, un sistema multinivel de interrelación de una pluralidad de actores públicos y privados que interactúan en la formación y ejecución de las políticas en clave de intercambio de capacidades, recursos e información19.
En cierto modo, con la Gobernanza se pretende cubrir el déficit de legitimidad que la legalidad no consigue por sí misma. Ya no es aceptable únicamente un Estado que preserve y garantice el cumplimiento de la ley sino que se le exige participación, rendimientos, resultados y satisfacción de demandas. El cumplimiento de la ley es condición necesaria para la estabilidad de los Gobiernos, pero no es suficiente. El listón lo marca la representatividad satisfecha, el interés convenientemente definido y los servicios eficazmente prestados.
Por consiguiente, las AA. PP. se enfrentan a este contexto aplicando planes a los que se les denomina de múltiples formas: modernización, reforma, racionalización, innovación, pero todas apuntan en la misma dirección.
A grandes rasgos, podemos definir al proceso de modernización20de las Administraciones como el conjunto de programas y medidas orientados a la
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mejora, la eficiencia y la calidad de las prestaciones y servicios del sector público ante un nuevo entorno caracterizado por la complejidad, la incertidumbre, la interdependencia y la diversidad21de sujetos, de variables y de instrumentos que interactúan entre sí.
Constituye, decimos, un conjunto de programas y medidas que partiendo de mejoras organizativas, materiales (información y comunicación, procedimientos de gestión y recursos financieros) y humanas (dirección y gestión del personal) su fin último persigue incidir favorablemente sobre la prestación de unos servicios eficientes y adecuados para los administrados-usuarios.
Dicho esto, la interrogante lógica que a renglón seguido suscita este proceso no es otra que conocer cuál es acaso el papel que desempeña el capital humano, el camino que ha de transitar el personal público para el desarrollo del cambio.
Por de pronto, la posición de los empleados públicos (especialmente los altos funcionarios) en la Gobernanza pública es cuando menos significativa.
No en vano, Baena del Alcázar ya subrayaba hace tiempo el papel fundamental de los altos funcionarios en la puesta a disposición de los cargos políticos de la información estratégica y del apoyo legal y logístico tanto para la decisión como para la ejecución de las políticas22.
A ello cabe añadir la cada vez mayor interrelación con los diferentes agentes económicos y sociales.
Por consiguiente, el conocimiento y la experiencia que acumula el cuerpo funcionarial se erige en aliado imprescindible de cara a la puesta en marcha de cualquier plan de modernización interna o externa de las Administraciones Públicas.
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Cambiando de tercio, procedemos a continuación a resaltar los aspectos más notables de los procesos de Modernización e Innovación23:
- Desarrollo de nuevos modelos organizativos en el ámbito de las Administraciones, así como de dirección, seguimiento y control de la actividad político-administrativa24.
- Relacionado con el punto anterior, creación de organizaciones para la prestación de servicios públicos con fines especiales, procurando el régimen jurídico...
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