La política comunitaria de medio ambiente: el origen de la política de aguas de la Unión Europea
| Autor | Marta Pérez Gabaldón |
| Cargo del Autor | Becaria FPU del Ministerio de Educación Universidad CEU Cardenal Herrera |
| Páginas | 67-91 |
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La preocupación internacional en torno al medio ambiente surge a finales de la década de los 60 del siglo XX, enmarcada dentro de una serie de movimientos sociales de carácter solidario entre los que se encuentra el pacifismo, el feminismo y, como no, el ecologismo, que hacía hincapié en cómo la prima-cía de los ideales que asocian evolución y progreso a la mayor capacidad para alterar y dominar la naturaleza, así como con los elevados niveles de consumo material1, habían llevado a una degradación del medio consecuencia directa de la acción del hombre sobre el medio.
Resulta entonces lógico que en inicio los tratados constitutivos de las tres Comunidades Europeas (Comunidad Europea del Carbón y del Acero de 1951, Comunidad Económica Europea y EURATOM, de 1957 en ambos casos) no hiciesen ninguna mención a la protección del medio ambiente – ni como objetivo, ni como una materia en la que la Comunidad tuviese atribuidas competencias–, dado que se trataba de una cuestión ajena al interés tanto de los entonces seis Estados miembros como de la comunidad internacional. Sin embargo, tal y como veremos más adelante, dicha ausencia en el derecho originario de las Comunidades no impedirá que, a principios de los 70, se adoptasen medidas encaminadas a la protección ambiental.
Así pues, tras la aprobación de la Declaración de Estocolmo de 19722y el Informe del Club de Roma3del mismo año, los Jefes de Estado y de Gobierno de los Estados Miembros de las Comunidades4, imbuidos por el espíritu ecologista que impregnaba a la comunidad internacional, asumieron el compromiso político de llevar a cabo una acción en beneficio del medio ambiente
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gracias a una amplia interpretación de los objetivos recogidos por el artículo 2 del Tratado de la Comunidad Económica Europea (en adelante TCEE)5.
Será a raíz de ello cuando, en 1973, se apruebe el Primer Programa de Acción Comunitaria en materia de Medio Ambiente en el cual surge también la política comunitaria de aguas.
Ahora bien, dado que la entonces Comunidad Económica Europea care-cía de competencia expresa en la materia para acometer iniciativas destinadas a la protección del medio, se optó por desarrollar la normativa de manera indirecta a través de otras disposiciones destinadas a la consecución de fines no propiamente ambientales. La base para la elaboración de dicha normativa se encontró en el artículo 100 TCEE6, relativo a la armonización de las legislaciones nacionales para conseguir el mercado común, y en el artículo 235 TCEE7, que establecía la cláusula de imprevisión, también conocida como de competencias subsidiarias o implícitas comunitarias.
Gracias a ello, durante la ejecución de los tres primeros programas, la Comunidad produjo más de un centenar de normas de Derecho derivado orientadas a la protección ambiental. Resulta pues cuanto menos curioso resaltar que es precisamente mientras la Comunidad carecía de competencia explícita para desarrollar normativa en dicho ámbito cuando se han aprobado mayor número de disposiciones, resultando además éstas de gran impronta para la ordenación ambiental posterior.
Con la llegada del Acta Única, que entró en vigor en 1987, aparecerá un título VII dedicado a la competencia de la CEE, configurada como una
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acción comunitaria
–siguiendo la nomenclatura empleada en los programas que habían servido hasta entonces como principal eje en la acción en pro de la protección ambiental por parte de las instituciones comunitarias–, y no como una «política». El Tratado alude a ésta como una materia compartida entre la Comunidad y los Estados miembros, así como también recoge unos principios y objetivos que apenas se verán modificados a posteriori.
Si bien es cierto que se considera que el Acta Única fue condición sine qua non para la normalización de la protección ambiental, el verdadero cambio vendrá de la mano de Maastricht cuando la protección del medio ambiente aparecerá no como acción, sino como una política propia de la ya Unión Europea (en adelante UE) en el artículo 3.k8, y como un objetivo en el artículo 2 TCE y en el artículo 2 TUE9. En definitiva, la protección ambiental es a partir de ese momento un objetivo y, a raíz de ello, se crea una política específica para ello.
Por otro lado, también es destacable otra aportación del Tratado de Maastricht: la introducción de la concepción transversal de la materia que nos ocupa. Esta, que estaba incluida dentro del artículo 174 –y que aparece recogida en el artículo 6 TCE10a partir del Tratado de Ámsterdam–, predica la integración de la perspectiva ambiental en el resto de materias, elemento cuya puesta en práctica condicionará sustancialmente el desarrollo del resto de los ámbitos competenciales que se ven influenciados por éste y viceversa, dada la complicada relación de otras actividades para con el medio, ya sea por parte de la Comunidad o por parte de los Estados.
El TCE dedica los artículos 174 a 176 (artículo 130 R a T del TCEE) a la política medioambiental. El artículo 174 señala que ésta tiene como objetivo «alcanzar un nivel de protección elevado, teniendo presen-
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te la diversidad de situaciones existentes en las distintas regiones de la Comunidad», siempre guiada por los principios de cautela y de acción preventiva, de corrección de los atentados al medio ambiente, preferentemente en la fuente misma, y de «quien contamina paga». Todo ello para lograr:
— La conservación, la protección y la mejora de la calidad del medio ambiente;
— La protección de la salud de las personas;
— La utilización prudente y racional de los recursos naturales;
— El fomento de medidas a escala internacional destinadas a hacer frente a los problemas regionales o mundiales del medio ambiente.
También es de reseñar que para la elaboración de su política medioambiental, el artículo 173.3 apunta que la Comunidad tendrá en cuenta: los datos científicos y técnicos disponibles; las condiciones del medio ambiente en las diversas regiones de la Comunidad; las ventajas y las cargas que puedan resultar de la acción o de la falta de acción; y el desarrollo económico y social de la Comunidad en su conjunto y el desarrollo equilibrado de sus regiones. También se apunta a la cooperación con terceras partes.
El Tratado reconoce que, dado que se trata de una política compartida, los Estados podrán adoptar medidas para ampliar los niveles de protección (artículo 176), pero también establece una cláusula de salvaguarda que autoriza a los Estados a «adoptar, por motivos medioambientales no económicos, medidas provisionales sometidas a un procedimiento comunitario de control». El artículo 175 señala que la financiación y ejecución de esta es responsabilidad del Estado, sin perjuicio de lo que establezca la UE.
Para esclarecer qué autoridad es competente en cada caso, el derecho comunitario recogía en el antiguo artículo 130-R la subsidiariedad ambiental, principio este que se ha hecho extensivo a todas las materias en las que se establece un régimen de competencias compartidas entre la Comunidad y los Estados miembros hasta el punto de aparecer recogido en el artículo 5.2 del TUE11. Este principio supone que la materialización de la política corre a cargo del Estado y que la Comunidad actuará en caso de inactividad estatal12.
Junto a este principio se aplican el principio de proporcionalidad (artícu-
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lo 5.3); el efecto directo13y la primacía del derecho comunitario14; y el principio de cooperación (artículo 174.4 TCE).
El Tratado de Ámsterdam, que entró en vigor el 1 de mayo de 1999, introdujo algunas modificaciones entre las que destacamos dos principalmente. En primer lugar, otorga una amplia competencia a las instituciones comunitarias para actuar en esta materia, dando un papel más relevante al Parlamento Europeo. Si bien en inicio el Consejo, previa propuesta de la Comisión, tenía un papel predominante en la toma de decisiones en materia ambiental debido a que estas se tomaban mayoritariamente por unanimidad del mismo, el sistema se...
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