Los derechos políticos de extranjeros en españa desde un enfoque de derechos humanos: La ilegitimidad del principio de reciprocidad
| Autor | Pablo Ceriani Cernadas |
| Cargo del Autor | Responsable Centro de Estudios Legales y Sociales. Buenos Aires. Argentina |
| Páginas | 481-519 |
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A mediados de 2008 ha regresado a la agenda de la política española la cuestión de los derechos políticos (sufragio activo y pasivo) de las personas de nacionalidad extranjera que residen en España. Nos referimos, en particular, a las personas inmigrantes que son nacionales de países fuera de la Unión Europea, ya que los que poseen la nacionalidad de un Estado de la comunidad, ya ejercen estos derechos en territorio español, a nivel local y comunitario. De esta manera, así como ha sucedido en reiteradas oportunidades durante al menos los últimos cinco años, diversos grupos políticos, entre ellos el gobierno, han desarrollado iniciativas que, aunque con matices diferentes, estarían dirigidas a reconocer el derecho al voto y a ser elegido de los inmigrantes.
En el contexto de los debates en torno a estas propuestas (políticas, legislativas), entendemos oportuno hacer algunas reflexiones. En primer lugar, sobre el marco jurídico que rige actualmente la cuestión de los derechos políticos de los extranjeros en España, particularmente el artículo 13.2 de la Constitución. Al respecto, nos interesa analizar especialmente el llamado «principio de reciprocidad» fijado en dicha norma, no sólo por la trascendencia que tiene hasta el momento sobre el ejercicio —o no— de tales derechos, sino también porque diver-Page 482sas iniciativas actuales no prevén su reforma o anulación. Ante ello, creemos necesario examinar y destacar cómo, a partir de los principios y las obligaciones emanadas de los tratados de derechos humanos, que deberían guiar las políticas del Estado español, el principio de reciprocidad no puede ser un criterio válido para el reconocimiento y la regulación de los derechos fundamentales.
Seguidamente, sin perjuicio de la crítica que realizaremos —desde un enfoque de derechos humanos— al principio de reciprocidad, veremos cómo en la práctica este principio resulta ser en muchas ocasiones, por un lado, un obstáculo insalvable para el derecho al voto de miles de personas de ciertas nacionalidades. En tales casos, dado que el derecho al voto de un inmigrante en España requeriría la voluntad de su Estado de origen, la posibilidad real de que esto ocurra es prácticamente imposible, generando una lógica desigual determinada por la decisión de otro país.
Por otro lado, en otras oportunidades el argumento de la reciprocidad para negar el ejercicio de estos derechos a millones de personas que habitan en territorio español, no es sino una respuesta formalista y dilatante. Esto se da particularmente con inmigrantes en España que provienen de diversos países latinoamericanos. Como explicaremos, mientras se alega que esos derechos se pueden ejercer únicamente luego de la celebración de un tratado en tal sentido entre España y el país correspondiente, las personas de nacionalidad española gozan del derecho al voto (a nivel local o nacional) en varios países de América Latina, con los que a su vez España ha firmado tratados que reconocen mutuamente esos derechos. Es decir, la política electoral española no atiende una realidad normativa inne- gable en países que unilateralmente (sin exigencia de reciprocidad) reconoce los derechos políticos de personas extranjeras —españolas, entre ellas—, exigiendo una nueva expresión de voluntad de esos países a través de un acuerdo internacional.
Luego, haremos unas breves reflexiones sobre cómo la negación de los derechos políticos de los extranjeros, como conse-Page 483cuencia de este obstáculo constitucional, configura un grave detrimento de la democracia, que se profundiza a medida que se incrementa en España el porcentaje de inmigrantes prove- nientes de diferentes regiones del mundo. Finalmente, destacaremos cómo algunos principios centrales del Derecho Internacional de los Derechos Humanos pueden ser tenidos en cuenta para superar la lógica de la «reciprocidad» y avanzar en el reconocimiento de derechos de manera apropiada.
El texto constitucional español, al establecer la titularidad de los derechos fundamentales, fija un patrón expresamente diferenciador con base en la nacionalidad de la persona. En efecto, el artículo 13.2 CE dispone que «Solamente los españoles serán titulares de los derechos reconocidos en el art. 231 salvo lo que, atendiendo a criterios de reciprocidad, pueda establecerse por tratado o ley para el derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones municipales». Así, estipula que en principio sólo quienes tienen nacionalidad española serían «los ciudadanos» con derecho a participar en los asuntos públicos a través de los mecanismos electorales (a elegir y ser elegidos). Pero luego, indica que tal pauta podría modificarse a partir de un acuerdo inter- nacional o de una ley que reconozca esos derechos a los extranjeros, siempre a partir del «criterio de reciprocidad»2.
De este principio se derivarían dos aspectos, sobre los que volveremos luego: uno sustancial, por el cual una personaPage 484extranjera que reside en España estaría habilitada a ejercer sus derechos políticos a nivel municipal sólo en el caso que las personas de nacionalidad española pudieran hacerlo el país de origen de aquélla; y otro complementario, de índole formal, a través del cual se exige que dicha reciprocidad deba estar reconocida por medio de un tratado o una ley.
A partir de este marco constitucional y de diversas normas internas e internacionales que forman parte del ordenamiento jurídico español, nos encontramos con una situación bastante particular: por un lado, el reconocimiento y ejercicio de los derechos políticos en los ámbitos estatal y autonómico, pertenece exclusivamente a las personas que tienen la nacionalidad española (por nacimiento o por opción); en segundo lugar, en razón del acervo normativo comunitario, las personas que sean nacionales de un país miembro de la Unión Europea, pueden ejercer los derechos políticos a nivel local y en las elecciones de la comunidad, en caso que residan en España; finalmente, las personas residentes en territorio español que sean nacionales de otros países, sólo podrían votar (en la esfera local) en el caso que hubiera un «criterio de reciprocidad» entre España y su país de origen. Según esta regulación y de cómo es usualmente interpretada, como profundizaremos más adelante, una persona extracomunitaria podrá votar o ser elegido en la ciudad o pueblo en que habita, sólo si el Estado español y el país del que es nacional acuerdan conjuntamente adoptar un reconocimiento recíproco de esos derechos.
Como se puede observar fácilmente, en España el derecho al sufragio, sea en cuanto al ámbito de su ejercicio (estatal, local) o sea en relación con el reconocimiento de su titularidad, está marcado y estratificado por la nacionalidad de cada persona que conforma la sociedad española. Cada persona podrá o no votar, y en el primer caso, lo hará con un determinado alcance, según cual se su nacionalidad.
Esta circunstancia es por sí misma una cuestión compleja y cuestionable, no sólo en el marco de un Estado de Derecho democrático, sino también frente a la creciente multiculturalidad que caracteriza a la sociedad que habita en territorio espa-Page 485ñol. Volveremos sobre esta cuestión hacia el final de estas páginas. Por otra parte, es aún más controvertido el principal argumento sobre el que se sostiene dicha clasificación: el principio de reciprocidad. Por ello, en los siguientes acápites haremos unas breves reflexiones con el objeto de señalar algunas razones que, a nuestro entender, determinan que el criterio de reciprocidad no puede ser un fundamento jurídico y políticamente legítimo para justificar esas distinciones.
Antes de ingresar en el análisis de las críticas al principio de reciprocidad, resulta preciso observar cómo la mayoría de propuestas e iniciativas (legislativas y políticas) tendientes a modificar la «estratificación» antes descrita, no suponen una superación —sino su implementación— del principio de reciprocidad. A su vez, los pocos proyectos que buscaban trascender tal criterio, no tuvieron el apoyo necesario en el Parlamento.
En los últimos años se han presentado numerosas iniciativas parlamentarias, ante el Congreso español, con el objetivo de consagrar el reconocimiento de los derechos políticos de los extranjeros con residencia legal en el país. Estos proyectos, de variado alcance y naturaleza jurídica, no han obtenido hasta la actualidad la respuesta esperada, es decir, la sanción de una ley o el inicio de un proceso político serio y profundo para arribar a ese resultado. Algunas de estas propuestas buscaban superar sustancialmente el marco normativo existente, dejando atrás el criterio de reciprocidad y fijando como meta el ejercicio delPage 486derecho al sufragio de las personas...
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