Derechos políticos y participación en los programas de integración de ámbito estatal
| Autor | Pablo Miravet Bergón |
| Cargo del Autor | Universitat de València |
| Páginas | 387-419 |
Page 387
En estas páginas* trataré de analizar la evolución del discurso gubernamental sobre la dimensión política de la integración de los inmigrantes. Me centraré, específicamente, en la retórica política de los gobiernos centrales sobre esta cuestión plasmada en documentos sin fuerza jurídica —pero no por ello carentes de valor— entre 1994 y 2007. La expresión «retórica política» está despojada, en este trabajo, de connotaciones peyorativas. Designa, simplemente, los recursos expresivos y el lenguaje de que se han valido los gobiernos para formular ideas y principios concretados en las medidas de los planes de actuación estatales.
El interés, si lo tiene, de este análisis puede ser justificado partiendo de la evolución de la división competencial en mate- ria de inmigración, que responde actualmente en España a un esquema básico en virtud del cual el Estado «deja entrar» y lasPage 388administraciones autonómicas y municipales «integran». Cuando se aprobaron la Constitución y los Estatutos de Autonomía, la inmigración era prácticamente irrelevante y la política de inmigración se reducía al control de la situación administrativa de los extranjeros. Ello explica que la Constitución atribuyera al Estado la competencia exclusiva en la materia ex art. 149. 1. 2, que las propias Comunidades Autónomas excepcionaran la inmigración de sus materias competenciales, y que la Ley Orgánica 7/1985 sobre Derechos y Libertades de los Extranjeros en España no previera ninguna facultad de actuación de las CCAA en relación a la política de inmigración. La evolución y el dinamismo del fenómeno migratorio a lo largo de las últimas dos décadas han dado lugar a una redefinición de las respectivas atribuciones del Estado y las Comunidades Autónomas, quedando configurados dos ámbitos competenciales. Por una parte, el Estado conserva la competencia exclusiva de lo que genéricamente puede llamarse el acceso, es decir, la situación jurídico administrativa del inmigrante —entrada y salida del territorio, autorizaciones administrativas de estancia, residencia y trabajo e infracciones y sanciones—. Por otra, la prestación de servicios que materializan los derechos sociales —educación, sanidad, servicios sociales, vivienda, cultura— no se vincula al artículo 149.1.2 CE78, sino a diversos títulos sectoriales materiales de las Comunidades Autónomas, aunque el Estado retiene la competencia para determinar la legislación básica en los ámbitos de la educación, la sanidad y el régimen de seguridad social (Montilla Martos, 2006, pp. 337 y ss).
Las Comunidades Autónomas —también las administraciones locales— han adquirido, por tanto, un papel muy relevante en el proceso de integración, importancia traducida en el impulso y aprobación por los gobiernos autonómicos de planes de ámbito infraestatal. Este reparto —acceso-control/ integración—, y el hecho de que el desarrollo de las políticas de integración social quede en gran medida confiado a las CCAA, condiciona las facultades del gobierno central para impulsar unilateralmente la regulación de las políticas de integración. Esto no significa que el ejecutivo esté privado de iniciativa enPage 389este ámbito. Los planes de integración de ámbito estatal constituyen, precisamente, una plataforma de expresión de los principios que inspiran la actuación concertada del gobierno central con las administraciones infraestatales.
La evolución del discurso de los planes estatales y autonómicos sobre la dimensión política de la integración ha sido, en líneas generales, paralela. El tema de la ciudadanía y la participación cívica y social se ha incorporado de manera decidida al lenguaje de la segunda —en algunos casos, tercera— generación de programas autonómicos plurianuales de inmigración1. Si bien la importancia de este cambio —muy notable en los planes de aquellas CCAA con más experiencia gestora— está fuera de toda duda, es preciso introducir un matiz. Las CCAA no son responsables de la condición de infra-sujeto político del inmigrante y los mesogobiernos no pueden influir directamente en el estatuto jurídico ni en la regulación legal de los derechos constitucionales de participación de los extranjeros2. Esta limitación amplía, me parece, los márgenes del discurso de los gobiernos autonómicos sobre la participación de los inmigrantes en la vida pública. Por el contrario, el gobierno central dispone, por así decir, de la llave del acceso y tiene, a su vez, mayor capacidad para influir directamente en la regulación de los derechos políticos —vía iniciativa legislativa e iniciativa de reforma constitucional—. Ello implica, me parece, un estrechamiento de los márgenes del discurso del gobierno centralPage 390sobre la cuestión de la integración política. Tal vez por ello, tiene cierto sentido analizar lo que dicen los gobiernos centrales en los programas de integración.
Desde 1994 se han puesto en marcha tres planes de ámbito estatal: el Plan para la Integración Social de los Inmigrantes de 1994 (PISI), el Programa GRECO 2001-2004 (Programa Global de Coordinación de la Extranjería y la Inmigración en España) y el Plan estratégico de Ciudadanía e Integración 2007-2010 (PECI). Los programas estatales se encuadran en etapas distintas de lo que se ha denominado la «constitución de la España inmigrante» (Cachón, 2003), proceso en el que cabe identificar tres fases —la inicial o embrionaria (hasta 1985), la de transformación en país de inmigración (1986-1999) y la de consolidación (a partir de 2000)—, diferenciadas entre sí no sólo por el volumen de la inmigración, sino también por factores de carácter cualitativo. Más allá de sus elementos comunes, los planes estatales han reflejado en sus contenidos la evolución de las percepciones sociopolíticas del fenómeno migratorio, pero también las prioridades de la agenda gubernamental en las coyunturas concretas en que han sido aprobados. La media- ción del contexto resulta, a mi juicio, importante en el análisis de la relevancia que los sucesivos gobiernos han atribuido a la dimensión política de la integración en los textos de los planes. La participación social y política de los inmigrantes no ha sido un elemento nuclear en los programas de ámbito estatal. El último de los programas citados presenta, no obstante, una redescripción sustantiva de los presupuestos de la integración y exhibe un acusado cambio de planteamiento que marca un punto de inflexión en la retórica política sobre la cuestión aquí tratada.
En términos generales, cada uno de estos documentos i) propone una interpretación global condicionada por las dimensiones del fenómeno migratorio, la ideología y las prioridades de la agenda política; y ii) contiene una expresión retórica de las bases de la política estatal de integración asociada a una concepción normativa, así como una formulación del tema de la integración política de los inmigrantes más o menos cohe-Page 391rente con la interpretación del fenómeno migratorio y la concepción de la integración de cada programa. Las tres formula- ciones gubernamentales de la cuestión de la inclusión cívica y política de los inmigrantes pueden, creo, ser adjetivadas del siguiente modo: difusa (PISI, 1994), atenuada (GRECO, 2001) y explícita (PECI, 2007).
La aprobación por Acuerdo del Consejo de Ministros de 2 de diciembre de 1994 del Plan para la Integración Social de los Inmigrantes (en adelante PISI), se enmarca en un contexto de toma de conciencia de que España estaba empezando a convertirse en destino preferente de flujos migratorios. En 1991, el Congreso de los Diputados aprobó una proposición no de ley a instancias del gobierno en la que se establecían las líneas maestras de la política de inmigración: cooperación al desarrollo, control de la inmigración irregular e integración de los residentes legales. La integración ingresa, pues, en la agenda política a comienzos de la década de los 90. El ciclo de crecimiento 1986-1990 había desmentido la presunción que informaba la primera regulación postconstitucional de la extranjería (la L.O. 7/1985), a saber, que España era un país de tránsito hacia los países centrales de Europa. El volumen de la inmigración no era aún significativo en 1994, y numéricamente los extranjeros sujetos al régimen comunitario superaban todavía a los sujetos al llamado régimen general. Sin embargo, el incremento de las entradas y la tendencial diversificación de los lugares de origen de los flujos sugerían la conveniencia y la oportunidad de abordar las políticas de integración desde una perspectiva amplia. El PISI fue diseñado en un escenario de crisis económica (1992- 1994) y su desarrollo viene marcado por la recuperación y el inicio del período de crecimiento económico más o menos estable que se ha prolongado hasta bien entrada la década de 2000, yPage 392por el cambio de gobierno de 1996. En la interpretación global del fenómeno migratorio propuesta en el texto, el gobierno socialista parecía admitir las disfunciones generadas por la inflexible regulación jurídica del acceso, aunque el PISI puede ser caracterizado en términos generales como una expresión oficializada de la percepción gubernamental de que la inmigración representaba e iba a representar en el futuro un factor determinante de cambio en la sociedad española. Entre los objetivos del plan figuraba el de garantizar a los inmigrantes la estabilidad de su situación legal —la aprobación del nuevo Reglamento de ejecución de la L. O. 7/1985 (R. D. 155/1996, de 2 de febrero) sería una respuesta parcial y limitada—, si bien la primera expresión de las bases de la política estatal...
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