La evaluación de las políticas estructurales comunitarias [1]

AutorMaría Ángeles Díez
CargoDepartamento de Economía Aplicada I. E.U. de Relaciones Laborales Universidad del País Vasco (UPV/EHU)
Páginas08

La Comisión Europea y la evaluación

El grado de desarrollo alcanzado por la evaluación de las políticas estructurales en Europa se debe, en gran parte, al interés mostrado por la Comisión Europea en la práctica evaluadora y a la presión ejercida sobre los Estados miembros para introducir la evaluación en las políticas y programas de desarrollo regional financiadas por los Fondos Estructurales2. La creciente importancia de la política regional y de cohesión dentro de las prioridades estratégicas de la Unión Europea y el incremento del presupuesto dedicado a cofinanciar acciones estructurales en las regiones con problemas de desarrollo económico han impulsado la necesidad de conseguir una mayor transparencia en el uso de los recursos públicos comunitarios y de garantizar la eficiencia y la eficacia de los recursos distribuidos a través de los Fondos Estructurales. La forma más adecuada de conseguir estos objetivos ha sido la introducción de la evaluación como un requisito a la hora de acceder y gestionar estos Fondos.

Este interés de la Comisión Europea por implantar prácticas evaluadoras sistemáticas se ha canalizado mediante el esfuerzo y el trabajo simultáneo en dos direcciones complementarias, tal y como se va a presentar en las primeras secciones de este artículo. En primer lugar, una creciente presencia de la evaluación en los reglamentos de los Fondos Estructurales, hasta alcanzar su completa consolidación en el nuevo reglamento n.° 1260/1999 de 21 de Junio de 1999 donde, de manera clara e inequívoca, se plasma jurídicamente la integración de la evaluación dentro de los mecanismos reguladores de los Fondos. En segundo lugar, un esfuerzo metodológico centrado en la armonización de conceptos y la extensión de prácticas evaluadoras, un trabajo para el que se ha dispuesto desde 1994 de un Programa específico, el denominado Programa MEANS (Métodos para Evaluar las Actuaciones de Naturaleza Estructural), dirigido a mejorar las metodologías de evaluación, generar un marco global para la evaluación de las intervenciones estructurales y contribuir a una mayor calidad de las evaluaciones de los Fondos. Tras presentar los progresos realizado en ambos campos, en la tercera sección, se hará referencia a los resultados y avances obtenidos en la práctica de la evaluación de las políticas estructurales. En efecto, disponer de una mayor y mejor información sobre el contenido y el diseño de la evaluación ha permitido realizar ejercicios de evaluación de más alta calidad y explotar de forma más óptima sus conclusiones, incrementando, en última instancia, la utilidad de las evaluaciones. De hecho, la Comisión Europea se ha convertido en el centro impulsor de nuevos enfoques y metodologías bien desarrolladas y especialmente diseñadas para su aplicación a la naturaleza estructural de las intervenciones de los Fondos. Por último, en la parte final de este artículo se analizará la contribución de la Comisión Europea a la extensión de una cultura evaluadora en los países de la UE.

La evaluación en los Reglamentos de los Fondos Estructurales

La evaluación y el seguimiento de las operaciones financiadas por los Fondos Estructurales han ido progresivamente aumentando en amplitud y rigor desde la reforma de los Fondos Estructurales en 1988, pasando por la revisión posterior efectuada en 1993, hasta llegar a los actuales reglamentos de 21 de Junio de 1999. Concretamente, con anterioridad a 1988, el seguimiento y la evaluación de los Fondos Estructurales era una práctica poco extendida y que, de ninguna manera, se encontraba entre las prioridades ni de la propia Comisión y menos, de los Estados miembros (Bachtler y Michie, 1995, pág. 745). Batchler y Michie achacan esta falta de interés por la evaluación de las intervenciones estructurales a la acción conjunta de una serie de factores, entre los que cabría destacar: un sistema de control y seguimiento de los gastos comunitarios en las regiones muy inadecuado, la falta de coordinación en materia de evaluación dentro de la propia Comisión Europea, la existencia de diferentes expectativas en relación con el papel a desempeñar por la evaluación, un nivel de desarrollo de la cultura evaluadora muy dispar entre la Comisión y los Estados miembros, pero también entre los propios Estados miembros, y, por último, el uso de técnicas evaluadoras muy diversas dentro de cada uno de los países de la UE (Bachtler y Michie, 1995, pág. 745).

Esta situación comenzaba a cambiar con la reforma de los Reglamentos de los Fondos Estructurales en 1988. Por primera vez, los Reglamentos incluían la necesidad de realizar un seguimiento y valoración de las medidas financiadas con el apoyo de los Fondos Estructurales de forma rigurosa, sistemática y operativa. Para ello, la reforma introducía nuevos mecanismos de control y de evaluación de las acciones cofinanciadas. En primer lugar, se establecía la necesidad de crear, para cada Marco Comunitario de Apoyo (MCA) y Programa Operativo (PO), un Comité de Seguimiento formado por representantes de las autoridades nacionales, regionales y de la propia Comisión Europea. Asimismo, se recomendaba encarecidamente a los Estados miembros que los Programas Operativos dispusieran de un sistema formal de seguimiento sobre una base anual. Este seguimiento debía realizarse sobre la base de indicadores físicos y financieros relacionados con las características específicas de cada acción cofinanciada, con sus objetivos y con las ayudas contempladas. Con el tiempo, este sistema de seguimiento se materializaba en los informes anuales de los Comités de Seguimiento que, a su vez, era la base sobre la que se iban a elaborar los informes anuales de los Fondos Estructurales. La creación de los Comités, además, permitía mejorar de forma significativa el intercambio de información entre la Comisión y los Estados miembros, contribuyendo a una mejor coordinación de las acciones estructurales.

En segundo lugar, las nuevas regulaciones establecían la necesidad de que las acciones estructurales fueran sometidas a evaluaciones ex ante y evaluaciones ex post de su impacto. Este requerimiento se recogía en la Regulación del Consejo (EEC) N.° 2052/88 de 24 de Junio de 1988, en su artículo 63, y en la N.° 4253/88, de 19 de Diciembre de 1988, en su artículo 26, aunque no se realizaba, en la práctica, publicidad sobre ellas, ni se llegaba a desarrollar una guía orientativa para comenzar a implantar este mandato de forma sistemática (McEldowney, 1991, págs. 261 y 262; Bachtler y Michie, 1995, pág. 746). Estas evaluaciones ex ante y ex post debían abarcar mediciones de la eficacia de los programas a tres niveles (McEldowney, 1991, págs. 261 y 262):

– Con relación al impacto global de los acciones cofinanciadas, especialmente en cuanto a su contribución al fortalecimiento de la cohesión económica y social de la Comunidad.

– En relación con el impacto de los programas cofinanciados dentro de cada Marco Comunitario de Apoyo.

– Y, por último, en relación con el impacto de los programas individuales.

En consecuencia, a partir de 1988, se ponían en funcionamiento los Comités de Seguimiento, se comenzaban a elaborar los informes anuales de los Fondos Estructurales y se procedía a crear una unidad de coordinación de las evaluaciones dentro de la propia Comisión.

En cuanto al cumplimiento, a lo largo del periodo 1989-1993, los esfuerzos de la Comisión se centraron, especialmente, en la realización de la evaluación ex ante o previa de todos los MCA de los objetivos n.° 1, 3 y 4 y de una muestra de los MCA de los objetivos n.° 2 y 5b, aunque, en la práctica, estos ejercicios de evaluación se elaboraron de manera retrospectiva. En efecto, por motivos de calendario, las evaluaciones previas se iniciaron tras la adopción de los MCA, lo que transformó estas evaluaciones en un examen de la legitimidad de las decisiones adoptadas más que en un sistema de control destinado a mejorar la definición estratégica y operativa de las acciones estructurales antes de su aprobación (Wulf-Mathies, 1995, pág. 2)

Hacia finales de este periodo de programación, en Julio de 1993, la Comisión disponía de 300 evaluaciones individuales de acciones cofinanciadas por los Fondos Estructurales (Bachtler y Michie, 1995, pág. 746). Estos estudios consistían básicamente en evaluaciones previas y valoraciones del seguimiento de los Programas Operativos y los Marcos de Apoyo Comunitario, junto a estudios temáticos en áreas como telecomunicaciones, I+D, recursos humanos y formación ocupacional y, por último, evaluaciones de las Iniciativas Comunitarias (STAR, VALOREN, PRISMA, STRIDE, RESIDER)4. Mientras, los estudios de evaluación ex post del periodo 1989-1993 se encontraban a punto de ser iniciados. Estas evaluaciones comprendían los MCA de los objetivos 1, 2, 3 y 4 y una muestra de los MCA del objetivo 5b y de las Iniciativas Comunitarias de este periodo.

Las evaluaciones del periodo 1989-1993 no eran de gran calidad, a pesar de los esfuerzos realizados por la propia Comisión por definir ciertas normas y directrices básicas que guiasen la práctica evaluadora (C3E, 1998, pág. 7). Además, algunos Estados miembros reaccionaron de forma crítica ante las disposiciones adoptadas por la Comisión ya que consideraban los procedimientos establecidos para el seguimiento como excesivamente burocráticos, muy detallados y poco flexibles a la hora de reaccionar a las condiciones locales y de adaptarse a los requerimientos financieros de las intervenciones estructurales.

A pesar de estas reticencias de los Estados miembros a las demandas evaluadoras de la Comisión Europea, el marco reglamentario de los Fondos Estructurales, aprobado por el Consejo en julio de 1993, para el periodo 1994-1999, aumentaba las exigencias en materia de evaluación con el propósito, así declarado, de alcanzar la máxima eficacia en la cofinanciación de las acciones comunitarias. La Comisión respondía con esta declaración expresa de intenciones a la creciente necesidad de...

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