La responsabilidad de los poderes públicos por incumplimiento del Derecho comunitario

AutorRoser Serra Albert
CargoAbogada, especialista de Derecho comunitario.

SUMARIO

Introducción

I.¿De donde y porqué surge este principio?

II.¿Cual es su fundamento?

II.1. La plena eficacia del Derecho comunitario

II.2. La lealtad comunitaria de los Estados miembros

III ¿Cuál es su alcance?

III.1. Ámbito material

III.2. Ámbito personal

IV.¿Qué requisitos son necesarios para generar una obligación de indemnización?

IV.1. Atribución de derechos a los particulares

IV.2. Violación suficientemente caracterizada

IV.3. Nexo de causalidad entre violación y daño

V.¿Cómo se aplica el principio en los ordenamientos internos de los Estados miembros?

V.1. Autonomía institucional y procesal

V.2. Límites de la autonomía

V.3. Estándar mínimo necesario

VI.¿Cómo se calcula la indemnización del perjuicio?

VI.1. Reparación integral

VI.2. Concurso de causas

VII.¿Cuál es el período que debe cubrir la reparación?

VII.1. Nacimiento de la obligación de reparar

VII.2. Limitación de derechos en el tiempo

INTRODUCCIÓN

Los poderes públicos que incumplen sus obligaciones comunitarias incurren en responsabilidad patrimonial y deben responder indemnizando a los particulares que resultan perjudicados. Este principio tan evidente en los regímenes nacionales, no lo era hasta hace menos de una década en el ordenamiento comunitario europeo. Fue cuando el 1991-por primera vez- el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas (TJCE) reconoció, en su sentencia Francovich, , el principio de responsabilidad patrimonial por incumplimiento del Derecho comunitario.

El reconocimiento de este principio ha evolucionado en posteriores sentencias , hasta constituir un régimen general de responsabilidad para todos los incumplimientos comunitarios. Este régimen resulta de especial interés actualmente por muchos motivos: las obligaciones comunitarias han ido ganando terreno en los ordenamientos jurídicos de los Estados miembros, además, los casos de incumplimiento de dichas obligaciones son cada vez más frecuentes y, por si fuera poco, los particulares afectados están más informados de sus posibilidades de reclamar daños y perjuicios ante estos supuestos.

El objetivo del presente e-paper es exponer este régimen comunitario de responsabilidad patrimonial aplicable a los poderes públicos de los estados miembros cuando incumplen sus obligaciones comunitarias. Con esta finalidad, a continuación se desarrollan los puntos más destacados del principio: sus orígenes, sus fundamentos y el alcance general, los requisitos que se deben cumplir para generar la obligación de indemnizar, su correcta aplicación en los ordenamientos internos de los Estados miembros y, finalmente, su funcionamiento como estándar mínimo a garantizar.

  1. ¿De dónde y porqué surge este principio?

    En la Comunidad de Derecho que han creado los Tratados de las Comunidades Europeas , la ausencia de mecanismos para garantizar el cumplimiento efectivo de las obligaciones comunitarias delante de los particulares constituía una laguna jurídica importante.

    A pesar de la frecuencia con la que los estados miembros incumplían sus obligaciones comunitarias, los Tratados constitutivos de los años 50 (de la CECA, la CEE y la CEEA) no disponían de ningún mecanismo de corrección y únicamente habían previsto que el Tribunal comunitario, al resolver un recurso de incumplimiento, podía declarar un incumplimiento estatal y correspondía al propio estado sacar las consecuencias (y adoptar las medidas apropiadas) sin conceder acciones específicas, ni directas, para los ciudadanos, dejándoles totalmente indefensos.

    Ante esta situación, a medida que se avanzaba en la integración comunitaria, se hizo imprescindible garantizar los derechos de los particulares que resultaban perjudicados por los incumplimientos. Con ello, el 1993 el Tratado de la Unión Europea revisó los Tratados e introdujo un mecanismo para imponer multas a los estados . No obstante, este tipo de multas no tenían por finalidad ofrecer reparación de los daños sufridos a las víctimas y, por ello, los particulares no encontraron tampoco en esta nueva vía reparación alguna. Se trataba de un mecanismo sin naturaleza reparadora que afectaba únicamente la relación entre los estados miembros y la Comunidad, pero no la de los poderes públicos de los Estados miembros con los particulares , que sólo se puede obtener delante los órganos jurisdiccionales internos.

    Este vacío legal de los Tratados comportó que, por la vía jurisdiccional, el TJCE resolviera el problema siguiendo una lógica muy diferente y, lejos de implicar solamente las relaciones UE-Estados miembros, reconociera la existencia del principio de responsabilidad patrimonial para proteger a los particulares.

    El 1991, este principio entra finalmente de pleno en el ámbito de las repercusiones directas del Derecho comunitario sobre los particulares y permite resolver la situación de desprotección, ya que concede a los tribunales internos competencias para obligar a los Estados miembros a responder por los daños y perjuicios que hayan podido causar a los ciudadanos al incumplir el Derecho comunitario.

    En resumen, este nuevo principio, ha sido creado por vía jurisprudencial (que es una fuente legítima de derecho en el ordenamiento comunitario) pero no está recogido en ningún Tratado, y concede una solución distinta de la del derecho positivo. Permite evitar o neutralizar las consecuencias negativas de cualquier infracción en el terreno de las situaciones jurídicas individuales, respondiendo a las correspondientes necesidades de protección efectiva.

  2. ¿Cuál es su fundamento?

    El principio se fundamenta en el Derecho comunitario y su eficacia. Este derecho, funciona como un ordenamiento jurídico propio, integrado en los ordenamientos de los quince Estados miembros cuyos sujetos no son únicamente los estados, sino también sus nacionales. Por ello, les reconoce -a los nacionales- derechos que entran a formar parte de su patrimonio jurídico, y cuando tales derechos resultan vulnerados por un incumplimiento estatal surge la responsabilidad y la consecuente obligación de los poderes públicos de repararles.

    El principio de responsabilidad es un principio general del Derecho comunitario que resulta "inherente al sistema del Tratado" (aunque no se recoge explícitamente en ninguno de sus artículos) y que deriva de dos principios generales propios del ordenamiento comunitario intrínsecamente relacionados.

    II.1. La plena eficacia del Derecho comunitario

    Según este principio, el Derecho comunitario se vería cuestionado y la protección de los derechos que reconoce se debilitaría si los particulares no tuvieran la posibilidad de obtener una reparación cuando sus derechos son lesionados por una violación imputable a un estado miembro. Por lo tanto, la protección de los particulares es el criterio clave para declarar el principio, ya que en ausencia de tal responsabilidad la posición subjetiva de los particulares se vería considerablemente reducida.

    II.2. La lealtad comunitaria de los Estados miembros

    Tal como prevé el artículo 10 (antiguo articulo 5) del Tratado de la CE, los estados miembros deben adoptar todas las medidas, generales o particulares necesarias para asegurar las obligaciones que les incumben en virtud del Derecho comunitario, entre ellas la de eliminar las consecuencias ilícitas de una violación del Derecho comunitario.

  3. ¿Cuál es su alcance?

    Cuando el 1991 el TJCE reconoció este principio en el asunto Francovich lo hizo para mitigar las consecuencias de la falta de transposición de las directivas, el tipo de incumplimiento comunitario más frecuente (y a la vez en el que los particulares son más vulnerables).

    Posteriormente, cuando estableció los parámetros en los que debía operar el principio, amplió su alcance (material y personal) configurando un régimen general de responsabilidad, válido ante cualquier caso de incumplimiento de una obligación comunitaria.

    III.1. Ámbito material

    El principio se aplica a todos los casos de violación de Derecho comunitario: tanto s de derecho originario (artículos de Tratados) como a casos de derecho derivado (reglamentos, directivas, decisiones, etc.) o a la jurisprudencia comunitaria (que es fuente de derecho y de obligado cumplimiento). De igual manera, se aplica tanto si la norma comunitaria dispone de efecto directo, como si carece de él.

    El principio se extiende rationae materiae a cualquier supuesto de incumplimiento del Derecho comunitario. Se configura, de esta forma, como aplicable a cualquiera cual sea la violación dentro del ordenamiento comunitario.

    El hecho de que algunas normas comunitarias ya concedan a los particulares la garantía del efecto directo (que les permite acudir a los tribunales internos para invocar los derechos conferidos en la norma y lograr su aplicación) no excluye que también actúe el principio de responsabilidad (que reconoce al particular el derecho de reparación pecuniaria).

    Este principio, lejos de limitarse al supuesto inicial de la falta de transposición de una directiva (el caso Francovich), donde el problema era la falta de efecto directo del precepto, juega como un remedio útil y aplicable en todos los casos de incumplimento, independiente del efecto directo. Y no sólo para suplir los casos en que no existe la garantía del efecto directo.

    En otras palabras, el resultado del principio de responsabilidad es restablecer el contenido patrimonial de un derecho, un remedio mínimo que no se limita solamente para los supuestos de normas sin efecto directo, sino que es igualmente aplicable al caso de disposiciones que disfrutan del efecto directo.

    El principio de responsabilidad, por tanto, también se aplica en los casos en los que los particulares puedan invocar el efecto directo porque se trata de dos garantías complementarias, pero no excluyentes.

    III.2. Ámbito personal

    El principio es válido para cualquier supuesto de incumplimiento, independientemente de cual sea el órgano al cual se imputa la acción o la omisión que está en el origen del incumplimiento. Simplemente, deberá responder del perjuicio el...

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