Los poderes ejecutivos de la Guardia Europea de Fronteras y Costas: del Reglamento 2016/1624 al Reglamento 2019/1896

AutorDavid Fernández-Rojo
CargoDavid Fernández-Rojo, profesor asistente e investigador en la Universidad de Deusto. Su investigación doctoral se centró en la evolución de la cooperación y los poderes operativos conferidos a FRONTEX, EASO y EUROPOL. Facultad de Derecho, Campus Bilbao, Unibertsitate Etorb., 24, 48007 Bilbo. davidfrojo@deusto.es, @davidfrojo.
Páginas181-195
LOS PODERES EJECUTIVOS DE LA GUARDIA EUROPEA DE FRONTERAS Y
David Fernández-Rojo*
Resumen
Tres años después de la transformación de la agencia descentralizada FRONTEX en la Guardia Europea de Fronteras
y Costas (GEFC), el Reglamento 2019/1896 prosigue con la profundización de sus tareas operativas. Este artículo
analiza comparativamente en qué medida el Reglamento 2019/1896 refuerza su autonomía y sus actividades operativas,
ejecutivas y de supervisión respecto a los Estados miembros conferidas en su momento por el Reglamento 2016/1624. Si
la capacidad de intervención de la GEFC directamente sobre el terreno constituyó la principal novedad del Reglamento
2016/1624, la introducción de un cuerpo permanente de 10.000 guardias de fronteras y el desarrollo de poderes ejecutivos
y coercitivos por parte del personal estatutario de la Agencia ha tenido un impacto equiparable en relación con el
Reglamento 2019/1896. Ahora bien, lejos de centralizar a nivel europeo la administración de las fronteras exteriores,

Estados miembros y en asistir a aquellas autoridades nacionales sujetas a presiones migratorias extraordinarias.
Palabras clave: FRONTEX; Guardia Europea de Fronteras y Costas; Reglamento (UE) 2016/1624; Reglamento (UE)
2019/1896; competencias ejecutivas; descentralización; autonomía de las agencias.
THE EUROPEAN BORDER AND COAST GUARD’S EXECUTIVE POWERS: FROM
REGULATIO N 2016/1624 TO REGULATIO N 2019/1896
Abstract
Three years after the transformation of the decentralised agency FRONTEX into the European Border and Coast
Guard (EBCG), Regulation 2019/1896 continues strengthening its operational tasks. This article analyses to what
extent Regulation 2019/1896 reinforces EBCG’s autonomy and its operational, executive and supervisory activities,
conferred by the former Regulation 2016/1624. While the EBCG’s function to intervene directly on the ground was the
main novelty brought in by Regulation 2016/1624, the introduction of a permanent body of 10,000 border guards and
       
regarding Regulation 2019/1896. However, far from centralising the administration of external borders at the European

states and assisting those national authorities subject to extraordinary migratory pressures.
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2019/1896; executive powers; decentralisation; autonomy of the agencies.
* David Fernández-Rojo, profesor asistente e investigador en la Universidad de Deusto. Su investigación doctoral se centró en la
evolución de la cooperación y los poderes operativos conferidos a FRONTEX, EASO y EUROPOL. Facultad de Derecho, Campus
Bilbao, Unibertsitate Etorb., 24, 48007 Bilbo. davidfrojo@deusto.es, @davidfrojo.

Citación recomendada: Fernández-Rojo, David. (2020). Los poderes ejecutivos de la Guardia Europea de Fronteras y Costas:
del Reglamento 2016/1624 al Reglamento 2019/1896. Revista Catalana de Dret Públic, 60, 181-185. https://doi.org/10.2436/rcdp.
i60.2020.3385
David Fernández-Rojo
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Sumario
1 Introducción
2 Las nuevas tareas operativas de la reforzada Guardia Europea de Fronteras y Costas
2.1 El papel supervisor de la GEFC
2.2 Las actividades de la GEFC en los hotspots
2.3 El equipamiento y personal propio de la GEFC
2.4 Los poderes ejecutivos del personal estatutario de la GEFC
2.5 La capacidad de intervención de la GEFC
3 Conclusión

David Fernández-Rojo
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1 Introducción
                
sucesora de la Agencia Europea para la Gestión de la Cooperación Operativa en las Fronteras Exteriores de
los Estados Miembros de la Unión Europea (FRONTEX).1 El día de su inauguración, el comisario europeo
de Migración, Asuntos de Interior y Ciudadanía, Dimitris Avramopoulos, indicó que la transformación de la
Agencia suponía un hito histórico en la gestión de las fronteras exteriores de la Unión Europea (UE) pues
determinaba el diseño de una verdadera y completa guardia de fronteras y costas que hacía realidad los
principios de responsabilidad compartida y solidaridad entre los Estados miembros y la Unión.2
El Reglamento (UE) 2016/1624 y el recientemente adoptado Reglamento (UE) 2019/1896 representan,
respectivamente, la tercera y cuarta revisión legislativa del mandato y las funciones de FRONTEX desde que
la Agencia fue creada por el Reglamento (CE) 2007/2004. Anteriormente, el Reglamento 863/2007 introdujo
los equipos de intervención rápida, y el Reglamento (UE) 1168/2011 fortaleció las tareas de FRONTEX y la
protección de los derechos fundamentales. Sin embargo, en mayo de 2015, la Comisión Europea consideró
necesario el diseño de un sistema europeo de guardias fronterizos con mayores tareas operativas.3 A este
respecto, el proceso de adopción del Reglamento 2016/1624 fue extraordinariamente rápido dado que no
llegó a transcurrir un año entre la propuesta legislativa de la Comisión del 15 de diciembre de 2015 y su
publicación en el  el 16 de septiembre de 2016.4
Dos años después de la adopción del Reglamento 2016/1624, el presidente de la Comisión Europea anunció,
en su discurso sobre el Estado de la Unión realizado el 12 de septiembre de 2018, la intención de la Comisión
de fortalecer aún más la GEFC con el objetivo de proteger mejor las fronteras exteriores de la UE mediante
el progresivo despliegue de guardias fronterizos hasta llegar a 10.000 en el año 2020.5 Por tanto, el 12 de
septiembre de 2018, la Comisión presentó una versión actualizada de la GEFC diseñada inicialmente por el
Reglamento 2016/1624.6 El 17 de abril de 2019, el Parlamento adoptó la propuesta presentada por la Comisión
Europea para fortalecer aún más la GEFC con un cuerpo permanente de 10.000 guardias fronterizos con
poderes ejecutivos para el año 2027, y no para 2020 como inicialmente se había planteado.7 El Reglamento
2019/1896 fue uno de los últimos textos adoptados en el Parlamento Europeo en la legislatura 2014-2019.8
Nuevamente, en tiempo récord, el Reglamento 2019/1896 se publicó en el  el pasado
14 de noviembre de 2019.9
Esta nota se centra en analizar comparativamente en qué medida el nuevo Reglamento 2019/1896 refuerza las
tareas operativas respecto a los Estados miembros conferidas en su momento a la GEFC por el Reglamento
2016/1624. En concreto, tras estudiar las novedades operativas, ejecutivas y de supervisión que plantea el
Reglamento 2019/1896 respecto al Reglamento 2016/1624, se concluye que el nuevo marco normativo de la
Agencia no supone una integración absoluta y una administración supranacional de las fronteras exteriores
de la UE. Por el contrario, lejos de centralizar a nivel europeo la administración de las fronteras exteriores,
           
por parte de los Estados miembros y en asistir especialmente a aquellas autoridades nacionales sujetas a
presiones migratorias extraordinarias.
1 Reglamento (UE) 2016/1624 del Parlamento Europeo y del Consejo de 14 de septiembre de 2016, sobre la Guardia Europea de
Fronteras y Costas, DO L251/1 (2016).
2 Consejo de la UE. (6 de octubre de 2016). 
de la Guardia de Fronteras y Costas [Comunicado de prensa 555/16].
3 Comisión Europea. (2015). 
4 Dada la urgencia de adoptar la propuesta de la GEFC, y a pesar de su importancia, la Comisión Europea no llevó a cabo una
evaluación de impacto.
5 Comisión Europea. (12 septiembre 2018). .
6 Comisión Europea. (2018). Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo sobre la Guardia Europea de
Fronteras y Costas

8 Resolución legislativa del Parlamento Europeo, de 17 de abril de 2019, sobre la propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo
y del Consejo sobre la Guardia Europea de Fronteras y Costas, P8_TA(2019)0415.
9 Reglamento (UE) 2019/1896 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de noviembre de 2019, sobre la Guardia Europea de
Fronteras y Costas y por el que se derogan los Reglamentos (UE) 1052/2013 y (UE) 2016/1624, DO L 295/1 (2019).
David Fernández-Rojo
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2 Las nuevas tareas operativas de la reforzada Guardia Europea de Fronteras y Costas
FRONTEX se creó en 2004 con el objetivo de coordinar y apoyar operativamente a las autoridades nacionales
en la gestión de sus fronteras exteriores. Desde entonces, FRONTEX ha asistido a los Estados miembros
desarrollando análisis de riesgos, programas de capacitación, operaciones conjuntas, intervenciones
fronterizas rápidas, operaciones de retorno, así como concluyendo acuerdos con terceros países. Antes de la
adopción del Reglamento 2016/1624, que transformó FRONTEX en una GEFC, y el Reglamento 2019/1896,
que refuerza las actividades operativas de la GEFC, el mandato de FRONTEX se expandió, en primer lugar,
tras la adopción del Reglamento 863/2007 y el Reglamento 1168/2011 y, más recientemente en mayo de
2015, tras la introducción de la Agenda Europea de Migración que diseñó el enfoque de los hotspots.10
El Reglamento 863/2007 introdujo los equipos de intervención rápida y un registro central de equipos técnicos
disponibles. Como resultado, un Estado miembro, previa solicitud, podía utilizar temporalmente los recursos
que los otros Estados miembros habían puesto voluntariamente a su disposición. Este equipamiento técnico
(aeronaves, embarcaciones, helicópteros, unidades móviles y otros equipos técnicos especiales) estaba
destinado a ser utilizado de forma bilateral entre los Estados miembros. Posteriormente, el Reglamento
1168/2011 comenzó a reforzar la capacidad operativa de FRONTEX y su autonomía respecto al equipamiento
y personal de las autoridades nacionales. Si bien a FRONTEX se le permitió, teóricamente, adquirir o arrendar
su propio equipamiento, los recursos de FRONTEX en la práctica consistieron en equipamiento y personal
puesto a disposición por los Estados miembros. En mayo de 2015, la Agenda Europea sobre Migración
diseñó el enfoque de los hotspots para promover la asistencia operativa de las agencias descentralizadas del

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pueden procesar de manera efectiva.11
Aunque FRONTEX no había explorado completamente las tareas y las posibilidades operativas que ofrecían
los Reglamentos 863/2007 y 1168/2011 o el nuevo enfoque de los hotspots, el 15 de diciembre de 2015
se propuso por la Comisión Europea la transformación de FRONTEX en una GEFC.12 A este respecto,
      
fronteras exteriores de la Unión Europea y los movimientos secundarios derivados han demostrado que
las estructuras existentes a escala de la Unión y de Estado miembro no son adecuadas para hacer frente a
13 La Comisión consideró que el control de las fronteras
exteriores europeas y el mantenimiento de la seguridad dentro del espacio Schengen exigían, de conformidad
con los principios de solidaridad y responsabilidad, el desarrollo progresivo de un sistema integrado de
gestión de las fronteras exteriores.


europeo (Acosta, 2016; Santos, 2018). El Reglamento 2016/1624 no creó una agencia federal con poderes
centralizados en la gestión y vigilancia de las fronteras europeas (Unisys, 2014: 21). Como Carrera y
     
 
autoridades nacionales que siguen a cargo de la gestión de sus fronteras exteriores.
Más inesperada fue la propuesta del 12 de septiembre de 2018 de la Comisión Europea destinada a reformar
la recientemente planteada GEFC, pues la Agencia no había tenido, en apenas dos años, la oportunidad de
desarrollar todas las novedades operativas previstas por el Reglamento 2016/1624. No obstante, y conforme
a la posición favorable del Parlamento Europeo y el Consejo Europeo, la Comisión entendió que existía
10 Explanatory note on the “Hotspot” approach (15.07.2015).
11 Explanatory note on the “Hotspot” approach, p. 3.
12 Véanse FRONTEX. (2015). External Evaluation of the Agency under art. 33 of the FRONTEX Regulation Final report; y
FRONTEX. (2015). Management Board Decision No 40/2015 adopting recommendations of the Management Board following the
evaluation of FRONTEX (art. 33).
13 Comisión Europea. (2015). Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo sobre la Guardia Europea de
Fronteras y Costas y por el que se derogan el Reglamento (CE) n.º 2007/2004, el Reglamento (CE) n.º 863/2007 y la Decisión

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        
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su propuesta legislativa, que una mayor autonomía y el desarrollo de funciones ejecutivas por el personal
               
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       
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
miembros se ven sujetos. Para alcanzar estos objetivos, ambos Reglamentos indican que la GEFC tendrá,
respecto a las autoridades nacionales competentes, las siguientes funciones operativas: 1) supervisar la
gestión efectiva de las fronteras exteriores; 2) proporcionar asistencia técnica y operativa reforzada a los
Estados miembros mediante operaciones conjuntas e intervenciones rápidas en las fronteras; y 3) garantizar
la aplicación práctica de las medidas de gestión de fronteras de la UE en situaciones que requieran una acción
urgente. Esta sección se centra en analizar comparativamente estas actividades operativas conferidas por los
Reglamentos 2016/1624 y 2019/1896 a la GEFC cuando asiste a los Estados miembros.
2.1 El papel supervisor de la GEFC
El apartado 2 del artículo      
garantizar una estrategia común para la gestión de las fronteras exteriores. Desde la entrada en vigor del
Reglamento 2016/1624, la GEFC está facultada para desplegar sus propios funcionarios de enlace en los
           
nacionales competentes (art. 12, apdo. 3, Reglamento 2016/1624). Los funcionarios de enlace de la GEFC,
que se despliegan en función del análisis de riesgos realizado previamente por la Agencia, han de informar
periódicamente al director ejecutivo de la Agencia acerca de la situación en las fronteras exteriores y evaluar

Con arreglo a la Decisión 14/2017 del Consejo de Administración de la GEFC, el director ejecutivo de la
Agencia está a cargo de nombrar a los miembros del personal temporal de la GEFC que serán desplegados
como funcionarios de enlace. Los funcionarios de enlace de la GEFC son responsables de: 1) actuar como
interfaz y facilitar la cooperación entre la Agencia y las autoridades nacionales; 2) apoyar la recopilación de
información y buenas prácticas; 3) controlar las medidas adoptadas por el Estado miembro en las secciones
fronterizas a las que se ha atribuido un nivel de impacto alto; 4) contribuir a promover la aplicación del acervo
Schengen de la Unión; 5) informar periódicamente al director ejecutivo de la Agencia sobre la situación en
  
fronteras exteriores y la ejecución de las actividades de retorno; y 6) controlar e informar sobre las medidas
adoptadas por los Estados miembros con respecto a una situación que requiere una acción urgente en las
fronteras exteriores.15 Estas responsabilidades de los funcionarios de enlace vienen desde la entrada en vigor
del Reglamento 2019/1896 detalladas en el apartado 3 del artículo 31.
La información que recopilan los funcionarios de enlace contribuye y facilita activamente a la preparación
de las evaluaciones de vulnerabilidad por parte de la GEFC. Al menos una vez cada tres años, la Agencia
supervisará y evaluará la disponibilidad del equipo técnico, los sistemas, las capacidades, los recursos, la
infraestructura y el personal de los Estados miembros para el control de sus fronteras (art. 32, apdo. 2,
Reglamento 2019/1896). A su vez, los Estados miembros deben colaborar con la GEFC en la elaboración de
la evaluación de vulnerabilidad.
De conformidad con el apartado 1 del artículo 32 del Reglamento 2019/1896, la Agencia, por decisión
del Consejo de Administración y sobre la base de una propuesta del director ejecutivo, establecerá una
metodología común de evaluación de la vulnerabilidad. Esta metodología consiste en una evaluación de la
disponibilidad de equipamiento y personal de los Estados miembros, necesarios para el control fronterizo,
14
15
David Fernández-Rojo
Los poderes ejecutivos de la Guardia Europea de Fronteras y Costas: del Reglamento 2016/1624 ...
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un ejercicio de simulación, una evaluación de la simulación y las recomendaciones emitidas al respecto por

recopilados. Posteriormente, el director ejecutivo de la Agencia puede decidir llevar a cabo un ejercicio
de simulación y una prueba de resistencia de cara a valorar la preparación de las autoridades nacionales
     
Estados miembros son informados de los resultados de sus evaluaciones de vulnerabilidad, y el director
ejecutivo de la GEFC está facultado para recomendar al Estado miembro en cuestión que adopte medidas

       
artículo 32 del Reglamento 2019/1896, el cual señala que, si las medidas recomendadas no se implementan
de manera oportuna y adecuada por el Estado miembro en cuestión, el director ejecutivo remitirá el asunto
al Consejo de Administración de la Agencia e informará a la Comisión Europea al respecto. El Consejo de
Administración tomará una decisión, basándose en la propuesta original del director ejecutivo, y describirá las
medidas que ha de adoptar el Estado miembro y el plazo dentro del cual se implementarán dichas medidas. Es
importante subrayar que el apartado 10 del artículo 32 del Reglamento 2019/1896 declara explícitamente que
la decisión del Consejo de Administración de la Agencia es vinculante para el Estado miembro en cuestión.
Los Reglamentos 2016/1624 y 2019/1896, por tanto, refuerzan la capacidad de supervisión de la GEFC.
El Consejo de Administración de la Agencia tiene como cometido adoptar, por mayoría de dos tercios de
los miembros con derecho a voto, medidas vinculantes siempre que las acciones u omisiones de un Estado
miembro puedan comprometer el funcionamiento del espacio Schengen.16 Resta por ver la concreta posición
de las autoridades nacionales en el Consejo de Administración de la GEFC y si adoptarán medidas que, tal
y como requiere el Reglamento 2019/1896, garanticen efectivamente que los Estados miembros aborden las

Para ello, es útil analizar la implementación de las tareas de supervisión delegadas por el Reglamento
2016/1624 a la GEFC. Aunque la GEFC comenzó a realizar evaluaciones de vulnerabilidad unos meses
después de la entrada en vigor del Reglamento 2016/1624, la presencia de funcionarios de enlace en los Estados
miembros tuvo un comienzo lento. No fue sino hasta junio de 2017 cuando el Consejo de Administración
        

que, en septiembre de 2017, el memorando de entendimiento con los Estados miembros, que establecía
las modalidades de despliegue, no había sido adoptado y aún no se habían iniciado los procedimientos
       17 Durante 2017, la GEFC realizó varias evaluaciones de
vulnerabilidad y emitió recomendaciones a los Estados miembros para que adoptaran medidas concretas
y así   18 El principal escollo al que tuvo que hacer frente la Agencia
     
     
presiones migratorias excepcionales.19
Si bien todavía es pronto para valorar en qué grado el Reglamento 2019/1896 mejora las carencias
reveladas tras la implementación del Reglamento 2016/1624 respecto al funcionamiento de la evaluación
de vulnerabilidad y el despliegue de funcionarios de enlace, el Reglamento 2019/1896 ha diseñado un
interesante y novedoso mecanismo de niveles de impacto para las fronteras exteriores. Los artículos 34 y 35
del Reglamento 2019/1896 establecen que la GEFC, de conformidad con el Estado miembro en cuestión,

sección fronteriza, una situación de crisis.
16 Comisión Europea. (2017). Quinto informe de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo Europeo y al Consejo sobre la

17 Ibid., p. 12.
18 Ibid., p. 7-8.
19 Comisión Europea. (2017). Cuarto informe de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo Europeo y al Consejo sobre la

David Fernández-Rojo
Los poderes ejecutivos de la Guardia Europea de Fronteras y Costas: del Reglamento 2016/1624 ...
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 60, 2020 187
En primer lugar, cuando la GEFC declara un nivel de impacto bajo, las autoridades nacionales competentes
           
a). En segundo lugar, si se

  b). En tercer lugar,
cuando se declara un alto nivel de impacto, se exhorta a las autoridades nacionales a solicitar la asistencia
operativa de la GEFC (art. 35, apdo. 1, letra c). Asimismo, la GEFC está facultada para determinar que
en una sección fronteriza existe un nivel de impacto crítico. En este escenario, que se comunicará a la
Comisión Europea, el director ejecutivo de la GEFC recomendará al Estado miembro en cuestión que solicite
la asistencia operativa de la Agencia mediante el inicio de una operación conjunta o una intervención rápida
en sus fronteras (art. 41, apdo. 1, Reglamento 2019/1896).
Aunque las obligaciones a las que se ven sujetas las autoridades fronterizas nacionales en los niveles de
impacto bajo, medio y alto son vagas, en el escenario crítico, el Estado miembro en cuestión ha de responder
               
41, apdo. 2). A este respecto, en virtud del artículo 42 del Reglamento 2019/1896, si el Estado miembro
ignorara la recomendación del director ejecutivo de la GEFC, el Consejo, conforme a una propuesta de
     
       
Estado miembro interesado que coopere con la Agencia en la aplicación de tales medidas.
2.2 Las actividades de la GEFC en los hotspots
La GEFC continuará brindando asistencia operativa a los Estados miembros a través de la coordinación de
operaciones conjuntas e intervenciones rápidas en la frontera y mediante el despliegue de equipos sobre el
terreno (art. 37, Reglamento 2019/1896). En relación con las actividades operativas de la Agencia, fue el
Reglamento 2016/1624 el que por primera vez explicitó la capacidad técnica y operativa de la GEFC en
los hotspots.20 La GEFC desempeña un triple papel operativo en los hotspots: una función de registro al
ayudar a las autoridades nacionales a tomar huellas y determinar la identidad y nacionalidad de los migrantes

migrantes; y, por último, una función de retorno al coordinar junto con las autoridades nacionales competentes
la expulsión de aquellos migrantes que no pueden permanecer regularmente en el territorio de la UE. Todas
estas tareas fueron expresamente detalladas en el apartado 4 del artículo 18 del Reglamento 2016/1624 y
ahora en el artículo 40 del Reglamento 2019/1896.21
En particular, el apartado 1 del artículo 40 del Reglamento 2019/1896 pormenoriza que en los hotspots, a

equipos de apoyo a la gestión de la migración. La GEFC, cuando participe en estos equipos de apoyo,
        
               
terceros países, así como la preparación y la organización de las operaciones de retorno (art. 40, apdo.
4, Reglamento 2019/1896). Aunque el enfoque de los hotspots     
2016/1624 y 2019/1896, lo que a su vez revela que el enfoque constituye una medida a largo plazo de la UE
      
aclare el funcionamiento, las competencias y el control de las actividades operativas que la GEFC desarrolla
en la práctica sobre el terreno en los hotspots.
No solo se refuerzan las actividades operativas de la GEFC en lo que respecta a los hotspots, sino también en las
relaciones de la Agencia con terceros países. A pesar de que esta nota se centra en analizar comparativamente
el refuerzo de las tareas operativas de la GEFC con respecto a los Estados miembros en relación con los
Reglamentos 2016/1624 y 2019/1896, dada la relevancia de las funciones operativas conferidas, es necesario
mencionar aquí brevemente en qué medida la GEFC facilitará la cooperación técnica y operativa con terceros

21 Para un análisis en profundidad del enfoque de los hotspots véanse Casolari (2015: 109-134), Fernández-Rojo (2018: 1013-1056),
et. al. (2016: 33-40).
David Fernández-Rojo
Los poderes ejecutivos de la Guardia Europea de Fronteras y Costas: del Reglamento 2016/1624 ...
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 60, 2020 188

fundamentales y el principio de no devolución, con las autoridades competentes de terceros países a cargo
de la gestión de fronteras (art. 73, apdo. 1, Reglamento 2019/1896).22 Para ello, la GEFC puede desplegar

antenas) en el territorio de un tercer país para facilitar y mejorar
la coordinación de las actividades operativas de la Agencia (art. 60, Reglamento 2019/1896).
      
          
mejorar la coordinación de las actividades operativas, en particular en el ámbito del retorno, organizadas
por la Agencia en ese Estado miembro, en la región vecina o en un tercer país y para garantizar la gestión
, apdo. 1, Reglamento 2019/1896). Ahora
bien, la principal novedad introducida por el Reglamento 2019/1896 en lo relativo al desarrollo de tareas

gestión de fronteras del cuerpo permanente en un tercer país en el que los miembros de los equipos ejercerán
     

miembros y terceros países y proporcionar asistencia técnica y operativa a terceros países en el contexto de la
23 Esta novedad operativa conferida a la GEFC
plantea serias dudas con relación a cómo garantizar un efectivo control civil y penal de los equipos de gestión
de fronteras desplegados por la Agencia en terceros países.
2.3 El equipamiento y personal propio de la GEFC
Con el objetivo de reducir la constante dependencia de FRONTEX del equipamiento técnico puesto a su
disposición por parte de los Estados miembros, el artículo 38 del Reglamento 2016/1624 estipuló que la GEFC
podía adquirir su propio equipamiento técnico para ser desplegado durante operaciones conjuntas, proyectos
piloto, intervenciones fronterizas rápidas y operaciones de retorno. Los informes de la Comisión Europea
acerca de la implementación del Reglamento 2016/1624 revelaron que la Agencia estaba especialmente


2017 y 2020.24 El actual apartado 4 del artículo 63 del Reglamento 2019/1896 aclara que, cuando la GEFC
adquiere o es copropietaria de equipos como aeronaves, helicópteros, vehículos o embarcaciones, la Agencia
ha de acordar con un Estado miembro el registro de tal equipamiento y las condiciones de operatividad
conforme a un acuerdo tipo que elabore la Agencia y apruebe su Consejo de Administración (art. 63, apdo.
Tanto el Reglamento 2016/1624 como el Reglamento 2019/1896 pretenden proporcionar a la GEFC recursos

suplir las carencias operativas y la disparidad de equipamiento de la Agencia puesto a disposición por los
              
millones de euros para que la Agencia, tal y como dispone el Reglamento 2019/1896, se haga con sus propios
activos aéreos, marítimos y terrestres gestionados por el cuerpo permanente de la GEFC.25 Existe, por tanto,

o arriende sus propios recursos técnicos. Sin embargo, el Reglamento 2019/1896 no diseña detalladamente

su propio equipamiento. Asimismo, no se desarrolla un marco claro de responsabilidad de la GEFC respecto
del equipamiento que adquiera, arriende o sea copropietaria, y sigue siendo cuestionable en qué medida los
           
control y potencial violación de los derechos fundamentales. Véanse Fink (2012: 20), García (2018: 157) y Santos (2015: 118).
23 Estas nuevas funciones con terceros países de la GEFC plantean cuestiones importantes con respecto a la delimitación de la
responsabilidad entre los actores involucrados y el respeto de los derechos fundamentales. Véase Rijpma (2017: 571).
24
25
David Fernández-Rojo
Los poderes ejecutivos de la Guardia Europea de Fronteras y Costas: del Reglamento 2016/1624 ...
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Estados miembros autorizarán el registro de recursos en sus países que quedan fuera de su estricto control y
gestión.
Asimismo, una función operativa clave y encaminada a fortalecer la autonomía de la GEFC respecto a los
Estados miembros fue el establecimiento, por el Reglamento 2016/1624, de equipos de reacción rápida.
Estos equipos debían desplegarse en 10 días hábiles desde la fecha en que el director ejecutivo de la Agencia
acordase el plan operativo con el Estado miembro en el que la operación rápida fuera a tener lugar. La
GEFC estaba facultada a contribuir a estos equipos con sus propios recursos, y los Estados miembros
estaban obligados a poner a disposición de la Agencia el equipamiento y personal requerido dado que el
  
sus responsabilidades alegando que se enfrentaban a una situación excepcional en sus fronteras (art. 39, apdo.
autoridades nacionales competentes tenían que poner a disposición de la GEFC un mínimo de 1.500 guardias
fronterizos para su despliegue inmediato. La GEFC también podía contribuir con sus propios guardias de
fronteras o personal puesto a disposición de la Agencia por parte de los Estados miembros durante un período
máximo de doce meses pero nunca inferior a tres meses (art. 20, apdo. 11, Reglamento 2016/1624).26
Si bien el establecimiento de un grupo de reacción rápida de 1.500 guardias fue una medida positiva diseñada

por parte de los Estados miembros en ubicaciones concretas y períodos determinados en las operaciones
conjuntas a cargo de la GEFC.27 Por esta razón, el nuevo Reglamento 2019/1896 se centra en desarrollar un
cuerpo permanente de 5.000 guardias fronterizos para el año 2021 y 10.000 para 2027 con el objetivo de
     
fronteras y al retorno en la Unión y en terceros países, incluidas la capacidad de reacción rápida para hacer

De conformidad con el apartado 1 del artículo 54 y la distribución detallada en el anexo I del Reglamento
2019/1896, el cuerpo permanente se compondrá en 2021 de cuatro categorías de guardias fronterizos: 1)
1.000 miembros del personal estatutario de la Agencia (art. 55); 2) 400 miembros del personal operativo
enviado por los Estados miembros a la Agencia para un despliegue de larga duración (art. 56); 3) 3.600
miembros del personal operativo de los Estados miembros listo para ser provisto a la Agencia para un
despliegue de corta duración (art. 57); y 4) 1.500 miembros del personal operativo de los Estados miembros
listo para ser desplegado en intervenciones fronterizas rápidas (art. 58). En 2027 el personal de reacción
rápida desaparecerá dado que el personal estatutario ascenderá a 3.000 guardias; el personal operativo en
comisión de servicios de larga duración, a 1.500 guardias; y el personal operativo para despliegues de corta
duración, a 5.500 guardias (anexo I, Reglamento 2019/1896).
Los miembros del personal estatutario de la GEFC son una nueva categoría de personal diseñada por
el Reglamento 2019/1896 para garantizar la gestión efectiva de las fronteras exteriores. Con respecto a
las contribuciones a corto y largo plazo de guardias fronterizos, los Estados miembros están obligados a
contribuir con personal operativo a la Agencia con el objetivo de garantizar en todo momento la disponibilidad
de guardias fronterizos. El Reglamento 2019/1896, consciente de que estas contribuciones obligatorias
impuestas a los Estados miembros conllevan, en ocasiones, una carga excesiva o incluso inasumible para
aquellas autoridades nacionales desbordadas por la gestión de sus fronteras exteriores, diseña un sistema

permanente (art. 61).
En términos del refuerzo de las tareas operativas de la GEFC en materia de retorno con respecto al Reglamento
2016/1624, cabe apuntar que la Agencia está facultada a asistir a las autoridades nacionales competentes a
retornar a los nacionales de terceros países que no puedan permanecer regularmente en la UE, organizar sus

            
26 FRONTEX. (2017). Management Board Decision 27/2017 laying down rules on the secondment of national experts with the tasks
and powers of the Members of the Teams to FRONTEX.
27.
David Fernández-Rojo
Los poderes ejecutivos de la Guardia Europea de Fronteras y Costas: del Reglamento 2016/1624 ...
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 60, 2020 190
las decisiones de retorno [...] la Agencia prestará asistencia técnica y operativa a los Estados miembros y

Si bien el Reglamento 2016/1624 con el objetivo de proporcionar un mayor apoyo operativo a los Estados
miembros en materia de retorno puso a disposición de la Agencia un contingente de supervisores de retorno
forzoso (art. 29), un contingente de escoltas para retornos forzosos (art. 30), un contingente de especialistas
en retorno (art. 31) y un equipo europeo de intervención en materia de retorno (art. 32) para ser desplegados
en el territorio de un Estado miembro que se enfrenta a una importante carga de retorno de nacionales de
terceros países (art. 33, Reglamento 2016/1624), el Reglamento 2019/1896 profundiza en la capacidad de
la Agencia de garantizar retornos efectivos e integra los diversos contingentes creados por el Reglamento
           
retornos. Tan solo el contingente de supervisores del retorno forzoso prevalece, con la entrada en vigor del
Reglamento 2019/1896, como un contingente especializado en controlar, en nombre del Estado miembro que
   

Asimismo, siempre que la obligación de retorno suponga un reto concreto y desproporcionado para un
Estado miembro, la Agencia deberá, por propia iniciativa con el consentimiento del Estado miembro de
que se trate, o a petición de dicho Estado miembro, facilitar la asistencia técnica y operativa adecuada
mediante una intervención de retorno rápida. Esta intervención podrá consistir en el despliegue de equipos
de retorno en el Estado miembro de acogida, prestando asistencia en la aplicación de los procedimientos y
en la organización de las operaciones de retorno (art. 53, apdo. 2, Reglamento 2019/1896). No obstante, tal
y como señala el apartado 4 del artículo 82 del Reglamento 2019/1896, el personal estatutario de la Agencia
en materia de retorno sólo podrá, salvo que el Estado miembro de acogida autorice a este a actuar en su
   
o del personal del Estado miembro de acogida que participe en tareas relacionadas con el retorno y, como

2.4 Los poderes ejecutivos del personal estatutario de la GEFC
La principal novedad del Reglamento 2019/1896 respecto al Reglamento 2016/1624 no es tanto el
establecimiento de un cuerpo permanente, sino el hecho de que al personal estatutario de la Agencia le hayan
sido conferidos poderes ejecutivos (art. 54, apdo. 3, Reglamento 2019/1896). El personal estatutario de la

o rechazar la entrada en el control fronterizo; sellar documentos de viaje; emitir o rechazar visados; patrullar
las fronteras, incluida la potestad de interceptación o detención de aquellos migrantes que hayan cruzado
la frontera de manera irregular; registrar huellas digitales; establecer contactos con terceros países para
  
países sujetos a un procedimiento de retorno forzoso (art. 55, apdo. 7, letra a).
Es importante destacar que el apartado 2 del artículo 82 del Reglamento 2019/1896 establece que el desempeño
de estas tareas ejecutivas por parte del personal estatutario de la GEFC está sujeto a la autorización del
Estado miembro que acoge la operación coordinada por la Agencia, así como a responsabilidad civil y
penal. A este respecto, los artículos 84 y 85 detallan que, sin perjuicio de los recursos judiciales contra la
Agencia que procedan, el Estado miembro que acoja al personal estatutario de la GEFC podrá solicitar a esta
que le reembolse aquellos daños y perjuicios que sean consecuencia de negligencia grave o dolo, así como
iniciar contra el personal estatutario las mismas infracciones penales que corresponderían a los funcionarios
del Estado miembro de acogida. Asimismo, el anexo V del Reglamento 2019/1896 indica que el director
ejecutivo de la GEFC es competente para decidir la retirada inmediata del miembro del personal estatutario
de la actividad operativa y adoptar las medidas disciplinarias que correspondan, incluida su expulsión de la
Agencia.
Como apuntaron el Comité Meijers y el Consejo Europeo para los Refugiados y Exiliados, el hecho de conferir
poderes ejecutivos a los miembros del personal estatutario de la GEFC puede conculcar las disposiciones de
los tratados que consideran a los Estados miembros como los últimos responsables de su propia seguridad
interna y gestión de las fronteras exteriores (2018: 4 y 2018: 9). A pesar de que la Comisión Europea en
David Fernández-Rojo
Los poderes ejecutivos de la Guardia Europea de Fronteras y Costas: del Reglamento 2016/1624 ...
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 60, 2020 191
su propuesta del Reglamento 2019/1896 consideró la letra d del apartado 2 del artículo 77 del Tratado de
Funcionamiento de la UE (TFUE), en virtud del cual la Unión debe adoptar todas las medidas necesarias para
el establecimiento progresivo de un sistema integrado de gestión de las fronteras exteriores, como base legal
    én
;28 es discutible, precisamente, la claridad con la que las tareas ejecutivas conferidas a la
GEFC vienen reguladas, pues no se detalla el concreto grado de discreción del que la Agencia disfruta en la
práctica sobre el terreno o los límites exactos a los que tales tareas están sujetas.
Las nuevas actividades ejecutivas delegadas al cuerpo estatutario de guardias de frontera de la Agencia
presentan un impacto en el núcleo de soberanía nacional de los Estados miembros y conllevan implicaciones
directas e indirectas a los derechos fundamentales de los individuos con los que la GEFC interactúa sobre el
terreno. Esto es, las tareas ejecutivas de la GEFC, que por su propia naturaleza comportan necesariamente
     
de transparencia acerca del papel que juega la Agencia cuando se despliega sobre el terreno de los Estados
miembros,29 
nacionales competentes. En este sentido, dado el impacto que las actividades coercitivas de la GEFC conllevan
para los derechos fundamentales de los individuos, el artículo 111 del Reglamento 2019/1896 permite que
cualquier persona directamente afectada por las tareas que realiza la GEFC en la práctica sobre el terreno
presente una denuncia.30 Sin embargo, y pese a la introducción de prerrogativas ejecutivas y coercitivas por
parte del personal estatutario de la Agencia, el Reglamento 2019/1896 se limita a replicar el funcionamiento
del mecanismo de denuncia ya diseñado por el Reglamento 2016/1624.
Además, la letra d del apartado 2 del artículo 77 del TFUE esgrimida por la Comisión Europea como base
legal para otorgar tareas ejecutivas a la GEFC ha de leerse a la luz de los artículos 72 y 73 del TFUE.
Por un lado, el artículo 72 del TFUE declara que las competencias de las que disfruta la UE en el ELSJ
        
         
   
UE, no pueden estas reemplazar implícitamente las prerrogativas coercitivas de los Estados miembros; por
consiguiente, se debe limitar el núcleo de actuación de la GEFC a apoyar las acciones coercitivas de las
autoridades nacionales (Peers, 2016). A este respecto, el apartado 2 del artículo 4 del Tratado de la UE (TUE)
          
objeto garantizar su integridad territorial, mantener el orden público y salvaguardar la seguridad nacional. En


entre ellos y bajo su responsabilidad formas de cooperación y coordinación en la medida en que lo estimen
apropiado, entre los servicios competentes de sus administraciones responsables de velar por la seguridad
           
coordinador sin ninguna capacidad ejecutiva y en que los Estados miembros conserven su libertad de
incentivar su cooperación en materia de gestión fronteriza, el artículo 73 del TFUE estará siendo respetado.
Aunque las competencias sean concurrentes entre la UE y los Estados miembros en el ELSJ (art. 4, apdo. 2,
letra j, TFUE), los artículos 72 y 73 del TFUE circunscriben los poderes que les pueden ser conferidos a la
UE y sus agencias descentralizadas a asuntos que no menoscaben el núcleo de la soberanía nacional de los
Estados miembros (art. 2, apdo. 6, TFUE) (Acosta, 2019: 12).
2.5 La capacidad de intervención de la GEFC
Si la introducción del Cuerpo Permanente de 10.000 miembros y el desarrollo de poderes ejecutivos por parte
del personal estatutario de la GEFC constituye la principal novedad del Reglamento 2019/1896, la capacidad
de intervención de la GEFC tuvo un impacto equiparable en relación con la adopción del Reglamento
28
29 Asunto pendiente en el Tribunal de Justicia, Izuzquiza and Semsrott/FRONTEX, asunto T-31/18. A este respecto véanse, entre

30 Véanse Carrera y Stefan (2018) y Fernández-Rojo (2017: 223-251).
David Fernández-Rojo
Los poderes ejecutivos de la Guardia Europea de Fronteras y Costas: del Reglamento 2016/1624 ...
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 60, 2020 192
2016/1624.31  
decisión del consejo de administración sobre la base de una propuesta del director ejecutivo, establecerá una
  

europea integrada de las fronteras establecerá el modo de abordar los retos en el ámbito de la gestión de las
  
encargadas de la gestión de fronteras deberán ajustarse a la estrategia adoptada por la GEFC (art. 3, apdo. 3,


La GEFC está autorizada a supervisar el funcionamiento efectivo de las fronteras exteriores de los Estados
miembros, a realizar evaluaciones de vulnerabilidad, a controlar si un Estado miembro está correctamente

en la gestión de las fronteras exteriores. Efectivamente, la GEFC tiene una doble función de supervisión e
intervención, lo que le permite adoptar medidas cuasi vinculantes para los Estados miembros e intervenir
directamente en el territorio del Estado miembro si sus recomendaciones no se implementan de manera
efectiva (art. 18 Reglamento 2016/1624 y art. 42 Reglamento 2019/1896). En el supuesto de que un Estado
miembro no adopte las medidas recomendadas en su evaluación de vulnerabilidad, ni solicite o adopte las
medidas necesarias ante una presión migratoria desproporcionada y repentina, la GEFC tendrá que garantizar
  
esta situación y en virtud del apartado 1 del artículo

medidas que deberá adoptar la Agencia al objeto de aminorar dichos riesgos y en la que se solicite al Estado

El director ejecutivo de la GEFC, en un plazo de dos días hábiles desde que se adopte la decisión del Consejo,
redactará un plan operativo y lo presentará al Estado miembro que corresponda para que se acuerden medidas
operativas tales como el despliegue del personal estatutario del cuerpo permanente de la Agencia (art. 42,
apdo. 4, Reglamento 2019/1896). El apartado 8 del artículo 42 del Reglamento 2019/1896 exige que el
Estado miembro cumpla con la decisión del Consejo, coopere con la GEFC y tome las medidas necesarias
para facilitar la implementación de la decisión del Consejo y el plan operativo de la Agencia. Sin embargo,
estas obligaciones se ven atenuadas cuando el apartado 10 del artículo 42 indica que la Comisión Europea
puede autorizar el restablecimiento de los controles fronterizos en el espacio Schengen siempre que el Estado
miembro en cuestión no ejecute la decisión adoptada por el Consejo una vez transcurridos treinta días. Por

dar siempre su consentimiento expreso y estar conforme con el apoyo operativo que le vaya a proporcionar
la GEFC en sus fronteras (art. 42, apdo. 5, Reglamento 2019/1896).
3 Conclusión
        
creciente necesidad de promover una gestión compartida de las fronteras exteriores europeas devino una
prioridad política tanto para la UE como para los Estados miembros. El nuevo Reglamento 2019/1896
presenta a la GEFG como garante de una gestión integrada de las fronteras europeas. En las propias palabras

fronterizos, la Guardia Europea de Fronteras y Costas también se convertirá en un modelo sobre cómo debe
32
Tanto el Reglamento 2016/1624, que transformó FRONTEX en la GEFC, como el Reglamento 2019/1896
refuerzan la autonomía de la Agencia puesto que esta depende en menor medida del apoyo operativo de
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31 Véanse Rijpma (2016: 18) y Rosenfeldt (2016).
32 COM(2018) 631 Final, p. 2.
David Fernández-Rojo
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que los Reglamentos 2016/1624 y 2019/1896 desarrollan son, respectivamente, la capacidad de la GEFC
de intervenir en el territorio de los Estados miembros si sus acciones u omisiones hacen peligrar el
funcionamiento del espacio Schengen y otorgar poderes ejecutivos al personal estatutario de la Agencia.
Ambas tareas acercan, en teoría, a la GEFC hacia una gestión supranacional y una administración cuasi
federal de las fronteras exteriores de la UE.
Por un lado, el Reglamento 2016/1624, con el objetivo de evitar poner en peligro el funcionamiento del
espacio Schengen, autorizó a la GEFC a intervenir si un Estado miembro decide no implementar las medidas
recomendadas por el director ejecutivo de la Agencia en relación con las vulnerabilidades detectadas en
sus fronteras exteriores; o si el Estado miembro en cuestión, aun enfrentándose a una presión migratoria
desproporcionada y repentina en sus fronteras, no solicita asistencia operativa a la Agencia. Sin embargo, la
GEFC es incapaz de imponer la aplicación de ciertas medidas operativas a un Estado miembro que se opone
diametralmente a estas. El Reglamento 2016/1624, y ahora el Reglamento 2019/1896, se expresan de manera
ambigua —lo cual es una característica común a aquellos instrumentos legislativos europeos llamados a
regular competencias sensibles y que precisan del apoyo de las autoridades nacionales para su adopción—
respecto a la capacidad real de intervención en la práctica y opciones a disposición de la Agencia, ante un
Estado miembro que se opone al despliegue del personal estatutario en su territorio y que pone en peligro el
funcionamiento del espacio Schengen.
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llegan a las fronteras exteriores de la UE, autorizar o rechazar su entrada durante controles fronterizos, sellar
documentos de viaje, emitir o rechazar visas, patrullar o registrar huellas. Aunque estos poderes ejecutivos
están encaminados a garantizar una administración más efectiva, integrada y supranacional de las fronteras
exteriores europeas, estas actividades también conllevan un característico grado de discrecionalidad difícil
de controlar y que fuerza interpretativamente las disposiciones de los tratados que establecen a los Estados
miembros como responsables en última instancia y en exclusividad de su seguridad interna y vigilancia
fronteriza.
Si bien es cierto que actualmente la GEFC está facultada para asistir de manera más independiente a los
Estados miembros en asuntos estrechamente relacionados con sus prerrogativas nacionales, estos presentan
una posición mayoritaria en el Consejo de Administración de la Agencia, lo que les asegura un control directo
de sus tareas operativas estratégicas y de la gestión diaria. Por ende, a pesar de que el propio nombre dado
a la GEFC siga pareciendo aludir al establecimiento de una agencia federal, e incluso la Comisión Europea
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los Reglamentos 2016/1624 y 2019/1896 no han diseñado un cuerpo europeo de guardias fronterizos con
competencias exclusivas que permitan concluir que estamos ante una incipiente administración plenamente
centralizada de las fronteras exteriores.
No obstante, tanto el Reglamento 2016/1624 como el Reglamento 2019/1896 sí revelan cuán arduo es lograr
un equilibrio entre el diseño de una estrategia integrada efectiva para la gestión de las fronteras y la renuencia
de los Estados miembros a conferir poderes operativos directamente vinculados a su núcleo de soberanía.
Es aún pronto para concluir si el recién aprobado Reglamento 2019/1896 es una revisión más del mandato
inicial de FRONTEX como reacción a una presión migratoria sin precedentes en las fronteras exteriores
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futuro el establecimiento de un cuerpo europeo de guardias de fronteras con plenos poderes ejecutivos, de
implementación y de toma de decisiones en la gestión de las fronteras exteriores europeas.
David Fernández-Rojo
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