El poder normativo local y la crisis de la ley

Autor:Tomás Cano Campos
Cargo:Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Complutense de Madrid
Páginas:26-42
RESUMEN

El presente trabajo analiza la evolución del poder normativo de los entes locales en estos cuarenta años de régimen local democrático en España. Lo hace centrándose en torno a tres ideas esenciales: la complejidad del sistema actual frente a la simplicidad del anterior; el incremento o ampliación de las materias de las que se ocupan las normas locales, especialmente las ordenanzas municipales; y, ... (ver resumen completo)

 
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AUTONOMÍA 26
El poder normativo local y la crisis de la ley
Local regulatory power and the crisis of the law
Tomás Cano Campos
Universidad Complutense de Madrid (España)
ORCID: https://orcid.org/0000-0003-2268-9681
tcano@der.ucm.es
NOTA BIOGRÁFICA
Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Complutense de Madrid. Realizó los tres prime-
ros años de la Licenciatura en la Universidad de Barcelona y la concluyó en la Complutense de Madrid. Es
Doctor en Derecho por la Universidad de Bolonia. Sus líneas de investigación se centran en la invalidez
de los actos y de las normas, las sanciones administrativas, los contratos públicos, la responsabilidad
patrimonial de la Administración, el tráfico, los transportes y la movilidad.
RESUMEN
El presente trabajo analiza la evolución del poder normativo de los entes locales en estos cuarenta años de
régimen local democrático en España. Lo hace centrándose en torno a tres ideas esenciales: la complejidad
del sistema actual frente a la simplicidad del anterior; el incremento o ampliación de las materias de las
que se ocupan las normas locales, especialmente las ordenanzas municipales; y, sobre todo, la posición
singular de tales normas en el sistema de fuentes, en particular por su peculiar relación con la ley.
PALABRAS CLAVE
Poder normativo local; ordenanzas municipales; vinculación a la ley; reserva de ley; crisis de la ley.
ABSTRACT
This paper analyzes the evolution of the regulatory power of local authorities in these forty years of local
democratic government in Spain. It does so by focusing on three essential ideas: complexity of the current
system versus the simplicity of the previous one; increase or expansion of the matters that local regulations
deal with, especially municipal ordinances; and, above all, the unique position of such norms in the system
of legal sources, in particular because of their peculiar relationship with the law.
KEYWORDS
Local regulatory power; municipal ordinances; bonding to the law; reservation of law; crisis of the law.
SUMARIO
1. INTRODUCCIÓN. 2. DIVERSIFICACIÓN, COMPLEJIDAD Y AMPLIACIÓN DEL PODER NORMA-
TIVO LOCAL. 2.1. LA CRECIENTE DIVERSIFICACIÓN Y COMPLEJIDAD DEL PODER NORMATIVO
LOCAL. 2.2. LA EXPANSIÓN MATERIAL DE LAS ORDENANZAS MUNICIPALES. 3. LA POSICIÓN SIN-
GULAR DE LAS ORDENANZAS EN EL SISTEMA DE FUENTES: ¿VINCULACIÓN NEGATIVA A LA LEY?
3.1. LA POSICIÓN SINGULAR DE LAS ORDENANZAS Y SUS MANIFESTACIONES MÁS IMPORTAN-
TES. 3.2. LA VINCULACIÓN NEGATIVA A LA LEY Y SU FUNDAMENTO. 3.3. VINCULACIÓN A LA LEY
Documentación Administrativa, número 6, enero-diciembre de 2019
Sección: AUTONOMÍA
DOI: 10.24965/da.i6.10763
Páginas: 26-42
AUTONOMÍA 27
Tomás Cano Campos
El poder normativo local y la crisis de la ley
DA. Nueva Época – N.o 6, enero-diciembre 2019 – ISSN: 1989-8983 – DOI: 10.24965/da.i6.10763 – [Págs. 26-42]
Y AMPLITUD DEL CAMPO DE ACCIÓN DE LAS ORDENANZAS MUNICIPALES. 3.4. ÁMBITOS QUE
DESMIENTEN LA VINCULACIÓN NEGATIVA DE LAS ORDENANZAS A LA LEY. 4. LA FLEXIBILIZA-
CIÓN DE LA RESERVA DE LEY. 4.1. SECTORES EN LOS QUE SE HA FLEXIBILIZADO LA RESERVA
DE LEY: LOS TRIBUTOS LOCALES Y LAS SANCIONES ADMINISTRATIVAS. 4.2. LOS ARGUMENTOS
ESGRIMIDOS PARA FLEXIBILIZAR (AÚN MÁS) LA RESERVA DE LEY Y SU FALTA DE CONSISTENCIA.
4.3. LA FLEXIBILIZACIÓN DE LA RESERVA DE LEY EN EL ÁMBITO SANCIONADOR Y SU CARÁCTER
INNECESARIO. 4.4. EL PODER DE ORDENANZA Y LA CRISIS DE LA LEY. BIBLIOGRAFÍA.
1. INTRODUCCIÓN 1
Si hubiera que sintetizar en sólo tres frases la evolución del poder normativo de los entes locales en es-
tos cuarenta años de régimen local democrático en España podría hacerse del siguiente modo: complejidad
del sistema actual frente a la simplicidad del anterior; incremento o ampliación de las materias de las que se
ocupan las normas locales, especialmente las ordenanzas municipales; y, sobre todo, posición singular de
tales normas en el sistema de fuentes, en particular por su peculiar relación con la ley.
En las páginas que siguen voy a analizar la evolución de la potestad normativa local durante estos cua-
renta años apoyándome en esas tres ideas centrales. Pero me voy a ocupar principalmente de la potestad
normativa de los Municipios, que es la que mas claramente presenta esas características y la que ofrece
más problemas desde el punto de vista jurídico. Aunque examinaré los tres aspectos referidos, centraré
sobre todo mi atención en la posición singular de las ordenanzas municipales en el sistema de fuentes y, en
particular, en sus relaciones con la ley, que es el tema en el que las discrepancias doctrinales y las oscilacio-
nes en la jurisprudencia han sido mayores en estos últimos años.
2. DIVERSIFICACION, COMPLEJIDAD Y AMPLIACIÓN DEL PODER NORMATIVO LOCAL
2.1. La creciente diversificación y complejidad del poder normativo local
La aprobación de la CE y el reconocimiento en ella de la autonomía local han supuesto una clara tenden-
cia hacia la diversificación y complejidad del ordenamiento local, superando así la concepción plana, uniforme
y mononormativa que lo ha caracterizado desde los inicios mismos del constitucionalismo en el siglo xix 2. Así,
frente a la homogeneidad y simplicidad del poder normativo local en la etapa anterior, es evidente que dicho
poder, y el ordenamiento en que se encuadra, resulta hoy mucho más complejo, diverso y plural.
La complejidad comienza ya con la propia ordenación de las disposiciones reguladoras del régimen
local, esto es, con todo el entramado de normas que componen el orden normativo o sistema de fuentes del
Derecho local (la Constitución, la Carta Europea de la Autonomía Local, el Derecho de la Unión Europea,
los Estatutos de Autonomía, las leyes y reglamentos estatales y autonómicos, las propias normas locales) y
los principios de articulación entre unas y otras, cuestiones estas de sumo interés pero en las que ahora no
procede entrar 3.
Centrándonos en las normas dictadas por las propias entidades locales, la potestad normativa no sólo
se predica de los Municipios sino también de las Provincias y de las Islas [art. 4.1.a) LBRL], si bien la rele-
vancia de su poder normativo (por la índole de las competencias que ostentan) y su problemática (porque
sus normas no emanan –como la de aquéllos– de un órgano con legitimación democrática directa) es mucho
menor. Además, según el art. 4.2 LBRL, las leyes de las CC.AA. también pueden atribuir potestad normati-
va a otros entes locales como las entidades menores, las comarcas, las áreas metropolitanas y las demás
entidades locales 4.
1 Proyecto de Investigación del Ministerio de Economía y Competitividad (MINECO/FEDER) DER 2015-65.524-R y Grupo de
Investigación 931.089 de la Universidad Complutense de Madrid. El presente texto constituye una versión ampliada de la ponencia
presentada en el Seminario Cuarenta años de Régimen local democrático en España, celebrado el 24 de octubre de 2019 en el INAP
bajo la dirección del profesor J. M.ª BAÑO LEÓN y la coordinación de la profesora L. ALARCÓN SOTOMAYOR.
2 MUÑOZ MACHADO, S. (2015: 228-229).
3 El estudio más completo y sugerente sobre el tema es el de VELASCO CABALLERO, F. (2009). Vid. También el importante
estudio introductorio de BAÑO LEÓN, J. M.ª (2011: 643 y ss.).
4 Así lo hace, por ejemplo, el art. 4.2.a) de la Ley 8/1999, de 28 de abril, de Comarcas de la Comunidad Autónoma de Cantabria,
y el art. 3.2.a) del Decreto Legislativo 1/2006, de 27 de diciembre, del Gobierno de Aragón, por el que se aprueba el Texto refundido de

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