El poder impositivo de los gobiernos locales

AutorFrancisco Garcia-Fresneda Gea
CargoProfesor de Derecho Financiero y Tributario. Universidad de Granada
Páginas165-183

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1. Principios constitucionales sobre la financiación de los gobiernos locales

Como ha puesto de manifiesto FALCÓN Y TELLA, «el poder tributario como el poder financiero en general, no puede considerarse en bloque, de forma unitaria, a la hora de determinar a quién corresponde su titularidad. Se trata, como ya hemos visto, de una fórmula abreviada para designar un conjunto heterogéneo de potestades, funciones, derechos y situaciones jurídicas de muy diversa índole. En consecuencia, para analizar la distribución del poder tributario en cualquier sistema constitucional es preciso, previamente, distinguir sus distintos elementos o manifestaciones»1.

Consideramos que el poder impositivo de los gobiernos locales tiene su fundamento en los principios de autonomía y suficiencia financiera, los cuales pasamos a analizar.

1.1. El principio de autonomía financiera de los gobiernos locales

El principio de autonomía financiera de los gobiernos locales está garantizado por la constitución española en el artículo 137: «El Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las Comunidades Autónomas que

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se constituyan. Todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses». Por su parte, el artículo 140 dispone: «La Constitución garantiza la autonomía de los municipios».

A pesar de este reconocimiento expreso, la constitución española no ofrece una delimitación precisa del principio de autonomía local, el cual se proclama como característica esencial de los gobiernos locales2.

El principio de autonomía impositiva hemos de entenderlo como una parte esencial de la autonomía administrativa, para lo cual el análisis e interpretación del concepto de autonomía impositiva local, exigirá como paso previo la delimitación del concepto de autonomía administrativa3.

La delimitación del concepto de autonomía conlleva una enorme dificultad, al ser susceptible de una pluralidad de significados. Por otra parte, la autonomía se presenta como un concepto esencialmente histórico, que variará en función de las diversas concepciones normativas y de gobierno vigentes en cada época. Además, y referido a los gobiernos locales, la autonomía presenta notables variaciones de unos a otros, no solamente por sus diferentes estructuras económicas, sino incluso por su territorio4.

Desde la perspectiva estrictamente normativa, existe unanimidad en los investigadores al considerar la autonomía como capacidad de autogobierno, pero comienzan los problemas en el momento de la concreción del mismo5.

Los investigadores, a la hora de definir la autonomía local6, han procedido a «importar» de Alemania la teoría de la garantía institucional, que en dicho país elaboró Carl SCHMITT7. Esta teoría consiste en proteger el núcleo esencial y la existencia de determinadas instituciones. De este modo, habrá que determinar el núcleo esencial de esa institución, en el que influyen diversas circunstancias, tales como la realidad colectiva y los cambios normativos. La protección que

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otorga la garantía institucional del núcleo esencial, se efectúa frente al legislador ordinario, el cual puede regular su contenido pero con el límite de la propia existencia de la institución en la normativa8.

Por su parte, el Tribunal Constitucional también ha procedido a la recepción de la teoría de la garantía institucional en varias de sus sentencias9. En la STC 32/1981, de 28 de julio se pone de manifiesto cómo existen ciertas instituciones «a las que se considera como componentes esenciales y cuya preservación se juzga indispensable para asegurar los principios constitucionales estableciendo en ellas... un núcleo o reducto indisponible por el legislador... pero a diferencia de lo que sucede con las instituciones supremas del Estado cuya regulación dogmática se hace en el propio texto constitucional, en éstas la configuración concreta se refiere al legislador ordinario al que no se fija más límite que el reducto indisponible o núcleo esencial de la institución que la Constitución garantiza... la garantía institucional no asegura un contenido concreto o un ámbito competencial determinado fijado de una vez por todas... Dicha garantía es desconocida cuando la institución es limitada de tal modo que se le priva prácticamente de sus posibilidades de existencia real como institución».

SANTAMARÍA PASTOR considera que la autonomía de los gobiernos locales consiste en un status que viene integrado por la práctica totalidad de las potestades públicas superiores (potestad normativa, potestad de autotutela, potestad sancionadora, potestad impositiva, etc.), que la normativa otorga para la gestión de los intereses propios de cada gobierno local10.

No sólo el concepto de autonomía de gobierno o autonomía de gestión presenta problemas a la hora de su delimitación, puesto que el concepto de auto-nomía impositiva también los ocasiona. La postura tradicional de los investigadores ha sido concebir la autonomía financiera como parte esencial de la autonomía de gobierno. No obstante, se suele mantener una concepción restrictiva de la autonomía financiera en lo concerniente a la autonomía impositiva. Los investigadores han puesto mayor énfasis con relación al gasto público como elemento esencial de la autonomía financiera, dejando en un segundo lugar la autonomía en cuanto a los ingresos públicos. Para LOZANO SERRANO «una Corporación local será autónoma en la medida en que pueda realizar sus propios objetivos políticos, sociales, económicos o administrativos, con independencia de cuáles hayan sido las fuentes de ingresos que le han posibilitado tal actuación»11.

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Para este sector de investigadores, la autonomía financiera en la vertiente de los ingresos no conlleva la atribución de poderes a favor de los gobiernos locales, es decir, no implica la existencia de un poder impositivo. Tal interpretación podría ser acorde con nuestra constitución, puesto que sus artículos 137 y 140 aunque reconocen la autonomía de los gobiernos locales, no reconocen de forma expresa su autonomía financiera, a diferencia de lo que ocurre con los gobiernos regionales, cuya autonomía financiera se proclama explícitamente en su artículo 156. De estas normas se podría deducir, que la constitución española establece la autonomía financiera solamente para el gobierno central y los gobiernos regionales.

Sin embargo, tal argumentación no parece conforme al sentido de la constitución española, puesto que el reconocimiento de la autonomía implica de forma necesaria un haz de poderes en el ámbito financiero, aunque sea sólo con relación a los gastos colectivos. Sin olvidarnos del artículo 142 que reconoce la suficiencia de las haciendas locales12.

Frente a las anteriores consideraciones, se han producido una serie de intentos para ampliar el contenido de la autonomía financiera. Una de las razones para ello ha sido el dotar de una mayor responsabilidad a los gobiernos locales que gozan de esta autonomía para que, de este modo, lleven a cabo una más adecuada utilización del gasto público13.

El sector de investigadores más extremo dentro de esta postura ha sido el que otorga a los gobiernos locales el poder para establecer impuestos en el sentido de lo que se ha denominado derecho a inventar impuestos14. Las razones a favor de ello son las siguientes: a) la creación de un impuesto por los gobiernos locales estaría acorde con el principio de reserva de normas con rango de ley, debido a la representatividad democrática de tales gobiernos; b) la autonomía impositiva formaría parte del contenido esencial de la autonomía local, la cual no se llevaría plenamente a cabo sin el reconocimiento de amplios poderes en el ámbito impositivo.

Como señala Ruiz García «la autonomía local, así entendida, condiciona en parte el sistema de financiación de tales entidades, en concreto, la autonomía local sería incompatible con un sistema basado exclusivamente en las trasferencias del Estado porque éste, por esa vía, podría efectuar un amplio control sobre las actividades de los entes locales»15.

Por otra parte, el principio de suficiencia financiera reconocido en el artículo 142 de la constitución española, no es incompatible con el principio de auto-

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nomía, puesto que aquélla no implica la autonomía impositiva, pero sí un reforzamiento y garantía de la misma.

Las críticas que recibe este sector investigador son las siguientes:

- El principio de reserva de normas con rango de ley no consiste únicamente en el consentimiento de los representantes, ya que éste, además ha de prestarse desde un cierto nivel. El principio de reserva de normas con rango de ley expresaría el consentimiento del pueblo (demos), entendido éste no como el elemento personal que integra cualquier gobierno territorial, sino sólo el que hace referencia al gobierno central, cuya representatividad corre a cargo del parlamento estatal16.

- La...

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