Gestión urbanística integral del suelo: plusvalías y servicios ambientales. Integrated urban management: economic gains and environmental services
| Autor | Jorge Agudo González |
| Cargo | Profesor Titular de Derecho Administrativo. Universidad Autónoma de Madrid |
| Páginas | 135-167 |
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Los importantes beneficios derivados de la generación de plusvalías vinculadas a la actividad de ejecución de la obra-servicio público de urbanización imputable a los propietarios de suelo urbanizable, explican en buena medida por qué nuestro sistema urbanístico se ha caracterizado como un modelo centrado en la oferta de suelo. En la lógica de la concepción estatutaria del derecho de propiedad, el aprovechamiento urbanístico es una facultad graciable otorgada por el planificador1, ligada a su discrecionalidad clasificatoria; en consecuencia, sólo mediante la generación de suelo transformable (suelo urbanizable) los propietarios de suelo obtienen una rentabilidad de la que carece el suelo en situación básica rural [por utilizar la terminología del vigente Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio (TRLS de 2008)]. Precisamente por ese motivo, nuestro Derecho urbanístico ha dedicado enormes esfuerzos conceptuales y técnicos a justificar y desarrollar mecanismos jurídicos que permitan explicar tanto la generación de esas plusvalías, como su concesión y distribución equitativa entre los propietarios de suelo urbanizable.
Este planteamiento, que ha dominado todo nuestro urbanismo, es el resultado de la aceptación de un modelo de "urbanismo rentable" basado en la creación de ciudad2. Un urbanismo, en definitiva, que confiere el monopolio de los aprovechamientos urbanísticos a una clase de suelo (lo que genera dudas razonables, desde el punto de vista del contenido rentable del derecho, acerca del tratamiento jurídico otorgado a los suelos no beneficiados con tales aprovechamientos3) y selectivo
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en el reconocimiento de aprovechamientos urbanísticos (lo que puede dar lugar a tratamientos discriminatorios que afecten a los propietarios no beneficiados por la reclasificación de suelo, a pesar de hallarse en circunstancias similares a los favorecidos por la misma). En definitiva, un modelo urbanístico ajustado a un régimen jurídico de la propiedad inmobiliaria variable fundamentado en distintos estatutos jurídicos.
En la medida en que desde el punto de vista de la rentabilidad nuestro Derecho urbanístico ha considerado un único destino prioritario del suelo, es entendible que el suelo no urbanizable (SNU) haya sido relegado a un segundo plano, remitiendo en buena medida el protagonismo de su ordenación a la respectiva legislación sectorial. Desde este punto de vista, se puede afirmar que los suelos rústicos son objeto de una regulación urbanística que paradójicamente "no les ordena urbanísticamente", pues la ordenación dispensada sirve precisamente para eliminar cualquier aprovechamiento urbanístico rentable en esas clases de suelo4. Ahora bien, tampoco se puede desconocer que en muchos casos esa básica ordenación "urbanística" ha sido y es la única ordenación física del territorio vigente5.
No se puede decir por tanto que sea ajeno al Derecho urbanístico la función territorial de esos terrenos6. Por un lado, porque el SNU común u ordinario ha sido utilizado como una "bolsa" potencial de suelo urbanizable, fundada en la importantísima discrecionalidad conferida al planificador a la hora de reclasificar esos terrenos7. Sin embargo, esta perspectiva no es la que nos interesa en el presente trabajo. La perspectiva que aquí nos interesa tiene que ver tanto con el SNUEP8, como con el
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SNU protegido discrecionalmente por el planificador urbanístico9, es decir, todos aquellos terrenos que gozan de valores merecedores de protección. Pues bien, a estas clases de suelo el urbanismo les ha conferido un régimen jurídico compatible con sus funciones ambientales, agrarias o paisajísticas, o lo que es lo mismo, coherente con sus características físicas actuales. Sin embargo, no es correcto afirmar que tanto la clasificación, como el régimen jurídico de estos terrenos atienda exclusivamente a esas características físicas. La clasificación del SNU basada exclusivamente en aquel criterio desconoce una premisa que nuestro sistema urbanístico no ha sabido contemplar y salvaguardar: precisamente por sus características físicas actuales, el destino de los terrenos que gozan de valores merecedores de protección es la prestación de servicios ambientales a la sociedad10, lo que implica necesariamente una adscrip-
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ción permanente a dicho destino, salvo pérdida acreditada como consecuencia de procesos naturales de los valores que habilitan su adscripción a la prestación de esos servicios.
Nuestro Derecho urbanístico no ha considerado convenientemente este dato fundamental. No en vano, los servicios ambientales prestados por los terrenos rústicos que gozan de valores merecedores de protección sólo han sido considerados a los efectos de justificar limitaciones a las facultades urbanísticas de los propietarios con base en la función social que define el derecho de propiedad. En consecuencia, los propietarios de esos terrenos han soportado y soportan el coste de la prestación de servicios ambientales que favorecen y benefician a toda la sociedad sin que ello se traduzca en un contenido urbanístico que valorice la propiedad del suelo y sin que en principio ello conlleve contraprestación alguna.
Así pues, la visión proteccionista del Derecho en relación con estos terrenos ha justificado que su régimen jurídico se caracterice por la "congelación" de todas las facultades urbanísticas (y en muchos casos de otro tipo) y el reconocimiento de una limitación general del ius aedificandi, unida a un aplazamiento indefinido de dicha prohibición. En estos términos, es difícil no afirmar que el régimen jurídico que impone la concepción estatutaria de la propiedad, justificada en su función social, no supere en muchos casos la frontera de la rentabilidad inherente a la titularidad del derecho. En otras palabras, el impacto sobre las facultades del propietario puede ser tan gravoso,
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que puede ser calificada como una auténtica expropiación o quizás mejor de una "expropiación expectante"11.
No obstante esta conclusión, en la lógica del sistema estatutario de la propiedad no cabría imputar a los suelos rústicos plusvalías semejantes a las conferidas en suelo urbanizable, pues los servicios ambientales que prestan estos suelos son intrínsecos a la propia naturaleza de esos terrenos12. Esta conclusión supone, lisa y llanamente, que el beneficio público derivado de la clasificación del suelo como SNU no sólo no es compensado con facultades equiparables en contenido económico a las atribuidas a los propietarios de suelo urbanizable, sino que las cargas que ello pueda suponer son imputadas íntegramente a los propietarios de esos suelos, sin contenido urbanístico-patrimonial alguno13 y, en principio, a coste cero. En definitiva, no sólo se ha privado a los propietarios de un aprovechamiento rentable que defina la apropiación de esos terrenos, sino que además el régimen jurídico de esos terrenos supone la práctica identificación de la vertiente subjetiva del derecho propiedad con las cargas y deberes imputables a los propietarios.
El no reconocimiento de ninguna trascendencia sustancial jurídico-urbanístico a la prestación de servicios ambientales vinculada a la propiedad del suelo, está en la base de los problemas de insostenibilidad territorial de nuestro urbanismo, configurado como un modelo de oferta de suelo: el "urbanismo rentable", que sólo genera plusvalías en suelo urbanizable, incentiva a los propietarios de SNU a obtener una rentabilidad similar que no pueden alcanzar si mantienen el mismo estatuto jurídico. Consecuentemente, el único modo de lograrlo es promover la reclasificación de sus terrenos.
Para evitar esa perniciosa dinámica, el ordenamiento jurídico ha previsto mecanismos jurídicos diversos cuya finalidad es rebajar las obligaciones que supone la prestación de servicios ambientales mediante la colectivización de las cargas derivadas de la prestación de tales servicios. Desde esta perspectiva, el Derecho urbanístico y medioambiental ha previsto algunos instrumentos de fomento para contribuir económicamente a las cargas que caracterizan al régimen jurídico del SNU protegido. No obstante, aparte de su aplicación limitada, todos esos instrumentos suponen reconocer de forma tácita el planteamiento precedente: son compensaciones que sirven
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para contribuir al costeamiento de la ejecución de las obligaciones inherentes a la función social de la propiedad, pero que no valorizan "urbanísticamente" la propiedad del suelo en sí misma.
Estos mecanismos han sido complementados y superados en algunas CCAA en las que diversas técnicas urbanísticas tradicionales son empleadas para integrar al SNU que presta servicios ambientales en el marco de una ordenación y gestión urbanística integral14. Precisamente a esos mecanismos son a los que vamos a dedicar nuestras reflexiones en este trabajo. Aunque como vamos a mostrar los mecanismos utilizados sean diversos, los más...
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