El concepto de plusvalía urbanística y su evolución dentro del texto refundido de la ley de suelo de 2008
| Autor | Jorge Agustín Lueña Hernández |
| Cargo | Abogado, Economista y Master en Política Territorial y Urbanística por la Universidad Carlos III de Madrid |
La Ley 8/2007, de 27 de mayo, de Suelo, refundida posteriormente con otras disposiciones en el Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de Junio (en lo sucesivo TRLS), nació con el loable objetivo de constituir una norma de principios que, desde su novedosa regulación del suelo como recurso natural, proyectase una nueva concepción del urbanismo acorde a los valores contenidos en la Constitución Española de 1978 (CE).
Propugna esta Ley refundar las bases del urbanismo español, pero, sin aludir directamente al mismo, sino al suelo, lo que, por una parte, asegura a las Comunidades Autonómicas que no se vulnera la competencia exclusiva que tienen atribuida en esta materia, pero, por otra, mucho más interesante, condiciona que la vertebración de sus políticas urbanísticas se hagan en el marco del objeto de la Ley contenido en el artículo 1 TRLS, integrando los valores dimanantes de la Constitución y del derecho europeo originario.
Con ella, el suelo, por vez primera en la historia de la legislación urbanística de nuestra democracia, toma prevalencia legal como recurso natural, como materia prima, y, no únicamente como soporte jurídico u objeto de derechos, por lo que junto a las condiciones de igualdad de derechos en todo el territorio nacional, se contemplan también las bases económicas y medioambientales que deben regir su utilización.
Con base en esta a priori pequeña mutación efectuada en el origen del nuevo marco legal, se encuentra la voluntad de remover los cimientos de la práctica urbanística tradicional, no mediante mandatos directos sino por medio de la formulación de principios, de tal modo que la intensidad, efectos y consecuencias de la Ley resultan imprevisibles en el presente momento, pero que en cualquier caso aventuran que de la reflexión que hagamos sobre la misma podemos encontrar mayores beneficios que del texto literal de sus artículos.
Bajo este prisma, debe recogerse la invitación al cambio en las prácticas urbanística contenida en dicha ley, siendo el objeto del presente trabajo centrar la atención en un concepto, a nuestro entender, trascendental en la configuración de las grandes instituciones del urbanismo español: la plusvalía urbanística.
Conforme al objetivo expuesto, en primer lugar, se expondrá someramente el modo en que la tradición legislativa y la práctica española clásica interiorizaron la plusvalía urbanística dentro de la singular concepción del sistema que se fraguó desde finales del siglo XIX, constriñéndola a un instrumento sirviente, aunque principal, de la concepción estatutaria de la propiedad urbana.
En segundo, se hace el esfuerzo por delimitar el concepto de plusvalía urbanística y sus distintas tipologías, anudando a éste un somero esbozo de las consecuencias económicas que se derivan de su atribución y su cuantificación monetaria en un mercado de funcionamiento tan complejo como es el de los bienes inmobiliarios.
Y, en tercero, se analiza la recepción que de ella hace el TRLS, exponiéndose algunas de las consecuencias que se dimanan de su nuevo régimen legal.
Señalaba el arquitecto FRANK LLOYD WRIGHT, en su obra «La Ciudad Viviente»1 que, en los tiempos modernos, la ciudad es en sí misma una forma de generar renta; en su acertado pensamiento, la organización urbana se configura como la más eficiente estructura en aras de aportar ganancia económica a sus habitantes.
Pues bien, si contraponemos estas palabras a la tradición urbanística española, podremos subvertir su sentido, y, sin temor a equivocarlos, observar como en el solar patrio la plusvalía urbanística ha sido una forma de generar ciudad.
En efecto, la tradición española construyó el urbanismo en torno a la delimitación de la función social de la propiedad a cambio de generación de plusvalías de la acción urbanística.
Con carácter de generalidad, podemos afirmar que la noción de plusvalía urbanística es resultado de la relevancia que la propiedad ha tenido en la configuración del urbanismo español clásico, y, a su vez, deudora, de la interiorización carpetovetónica efectuada por la sociedad en la que se origina. Ello nos obliga a atender las circunstancias en que se fraguó dicho concepto, conformando su actual identidad.
El urbanismo, o más correctamente, la dirección y control de su ordenación y ejecución siempre se ha conceptualizado en el ordenamiento español como una función pública.
Nunca en el periodo moderno se discutió por doctrina y jurisprudencia que es a la comunidad a la que le debe corresponder adoptar las decisiones relativas al modelo territorial, sobreponiendo los intereses generales a los particulares de los propietarios.
Pero, avanzando en la tesis sostenida, los rasgos del derecho urbanístico2 clásico fueron resultado del contexto de la época liberal, caracterizada principalmente por el respeto a los derechos individuales; las evidentes restricciones presupuestarias que acuciaban a la Hacienda Pública y al Tesoro; y la desconfianza existente hacia las modalidades de gestión pública3. Condicionantes que motivaron que las primitivas formas de organización administrativa renunciasen a la ejecución urbanística, trasladando la obligación de su materialización a los propietarios afectados.
Sobre este pensamiento originario nuclear (dirección pública y materialización privada), la Ley de 12 de mayo de 1956, sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana (en adelante LS 1956), evolucionó la propiedad quiritaria romana de la función individual a la función social de la propiedad4, por lo que a partir de ese avance, el contenido normal del derecho de propiedad de los predios urbanos se delimitó en atención al «destino urbanístico que en cada caso se entendía por la sociedad como el más conveniente desde el punto de vista del interés público»5, profundizándose en el camino iniciado por las antiguas leyes de ensanche.
La propiedad se configuró como un derecho estatutario, donde los límites, derechos y obligaciones inherentes a ella derivaban de la Ley, y, por remisión expresa de ésta, de la concreta ordenación del modelo de ciudad que, en virtud del interés público, se plasmaban en los instrumentos de planeamiento regulados en sus artículos.
Empero, la incorporación de suelos vacantes al proceso urbanizador, o, la reforma interior de los existentes, requería traspasar la concepción clásica esencial del derecho de propiedad, por lo que el legislador, en compensación a la violación producida en la sacra propiedad privada, mantuvo en el mismo acto el derecho a la obtención de una plusvalía urbanística como estímulo para vencer resistencias y concitar voluntades.
La ablación del derecho al uso y disfrute pacífico de los dominios propios no podía concebirse sin una contraprestación que interiorizara en el ánimo del propietario perturbado un beneficio privado mayor que el sacrificio propio a favor de la colectividad; la propiedad privada era un derecho fundamental inalienable y, en torno a ésta, se estructuró el modelo urbanístico español6.
La idea nuclear del sistema era que sin plusvalía urbanística no podía haber ejecución del planeamiento, fuera éste llevado a la práctica por los propietarios7 o por la propia Administración, pues ésta era la encargada de aunar intereses, financiar y sufragar las obras públicas necesarias, descargando a la autoridad pública de destinar recursos a esta labor pública.
La conformación de la expectativa de ganancia como motivador y financiador de la acción pública urbanizadora, bajo el eje fundamental del derecho de propiedad, selló su impronta en el derecho urbanístico español8, marcando su devenir.
Su primera consecuencia fue que la realidad de este sistema conllevó como garantía esencial el principio de beneficio de las actuaciones urbanísticas de transformación.
La tradición «ius privativa» exigió como presupuesto previo que la actuación de transformación urbanística del suelo asegurase que el esfuerzo inherente a la misma llevado a cabo por el propietario fuese, en un primer momento, viable y, en un segundo, rentable, lo que se recogió en la necesidad de que éstas vinieran precedidas por Estudios Económicos Financieros, adoptándose medidas compensatorias en caso contrario.
La segunda, derivó de que, una vez se aseguraba su viabilidad, las actuaciones urbanísticas no debían generar discriminaciones aparentes sobre los propietarios que se encontraban en una misma situación fáctica, en general, un mismo polígono, dando origen al principio de justa distribución de los beneficios y cargas derivados de las actuaciones urbanísticas («equidistribución interna»).
Desde ese plano interno de gestión, se elevó a principio finalista o de deber ser de la delimitación de la propiedad, contrapeso a la «lotería del planeamiento»9 /«equidistribución externa»), surgiendo sobre el mismo diversas técnicas compensatorias entre los propietarios de una misma categoría de suelo10. El preponderante papel que se otorgaba a la propiedad del suelo aconsejó mitigar, en la medida de lo posible, las desigualdades inevitables del sistema planificador, no creando discriminaciones injustificadas entre ellos.
Y la tercera, fue la...
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