Pluralismo constitucional en la Unión Europea y heterogeneidad de las normativas penales de los estados miembros: problemas del principio de reconocimiento mutuo
| Autor | Beatriz García Sánchez |
| Cargo | Profesora Titular (i) de Derecho Penal. Universidad Rey Juan Carlos de Madrid. |
| Páginas | 191-222 |
Este trabajo es uno de los objetivos planteados en el proyecto de investigación Plan Nacional de I+D+I (2008-2011): "LA CONSTRUCCIÓN DEL ESPACIO PENAL EUROPEO: DE LOS MECANISMOS DE ASISTENCIA JUDICIAL Y EXTRADICIÓN AL SISTEMA DE LA EURO-ORDEN Y OTROS INSTRUMENTOS DE COOPERACIÓN", Ref.: DER2008-05980/JURI DEL MINISTERIO DE EDUCACIÓN Y CIENCIA.
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El principio de reconocimiento mutuo se implanta por primera vez en la regulación de la llamada coloquialmente "euroorden" u orden europea de detención y entrega, que viene a sustituir a los tradicionales procedimientos de extradición entre los Estados miembros de la UE. Dicho instrumento de cooperación judicial se adoptó en un determinado contexto normativo, no vigente en la actualidad, que explica algunos de los problemas que han surgido en la puesta en marcha de este novedoso me-
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canismo de auxilio jurídico internacional en la entrega de delincuentes. El Título VI del Tratado de la Unión Europea, antes de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa de 2009, se circunscribía en lo referido al ámbito de la cooperación judicial penal y policial (sobre la base del Tercer Pilar) a la cooperación intergubernamental (artículos 29 a 37 del TU). El artículo 34 del TU hacía referencia a los medios a través de los cuales se iba a llevar a cabo dicha cooperación y en este sentido se aludía no sólo a las posiciones comunes sino también a los Convenios y a las Decisiones Marcos, como instrumentos destinados a la armonización de los sistemas penales (en tal sentido confróntese el artículo 29, de conformidad a su vez con el artículo 31 letra e).
En este contexto se adoptó la Decisión Marco de 2002/584/JAI del Consejo, de 13 de junio, en la que se centra mi análisis, relativa a la orden europea de detención y entrega, por constituir el instrumento en el que se plasma el principio de reconocimiento mutuo de las decisiones judiciales, anunciado, anteriormente, en el Congreso de Tampere de 1999 como pieza base de la cooperación judicial en materia civil y penal en el ámbito comunitario1.
A estas alturas, sobra insistir en la importancia de la cooperación judicial en la lucha contra la criminalidad en aras de evitar la impunidad, así como en la necesidad de solventar el problema de la concurrencia de jurisdicciones. Dicha impunidad vendría favorecida por dos razones: en primer lugar, por la facilidad del traspaso de fronteras por parte de los delincuentes en el ámbito europeo, debido especialmente a la libre circulación de personas; y en segundo lugar, por el principio de respeto a las soberanías ajenas, que impide que un Estado persiga a un sujeto para enjuiciarle y condenarle más allá de sus fronteras.
Anticipándome a las conclusiones que después expondré, quiero comenzar este análisis señalando que, en mi opinión, la aplicación del principio de reconocimiento mutuo en las entregas europeas, al menos en el
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momento en que se formuló, no podía ser más que una aspiración. Esto es así, principalmente, porque de la normativa que regulaba las "euroórdenes" no se derivaba que este principio debiera regir las entregas auto-máticas entre Estados europeos: en estas normas se estipulaba que recibida una orden de detención por la autoridad judicial de ejecución, ésta tendría que valorar si concurrían o no obstáculos para la entrega. Así se establece en la propia DM de 2002/584/JAI del Consejo, que enumera los criterios en virtud de los cuales se puede (y en algunas ocasiones se debe) denegar o autorizar una entrega. En definitiva, el reconocimiento mutuo automático de decisiones judiciales no existía ni existe: no se aceptaba ni se acepta la legislación de otro Estado como equivalente a la propia, que es el presupuesto que la aplicación de éste exigía (ya que la decisión emisora debía ser revisada por el Estado de ejecución).
La Orden Europea de detención y entrega pretendía imponer el principio de reconocimiento casi automático de resoluciones judiciales entre los Estados miembros y sustituir a los complejos y largos procedimientos de extradición, de tal manera que, cuando hubiese una petición de entrega de un individuo para su enjuiciamiento o para ejecutar una condena sobre él por parte de un Estado miembro a otro, éste último lo entregaría automáticamente sin cuestionarse el respeto de los principios que tradicionalmente regían en la extradición2. Todo ello era en aras de evitar la impunidad y con el fin de agilizar los procedimientos extraditorios3.
Para la instauración de este instrumento de cooperación, fueron decisivos los atentados del 11 de septiembre de 2001 en Nueva York y Washington, que propiciaron un replanteamiento a nivel mundial del papel del Derecho penal internacional, en el que cobra especial importancia un novedoso concepto de cooperación jurídica internacional, sobre todo, en la lucha contra el terrorismo. Esta situación, junto con los problemas que venían planteando los procedimientos de extradición, facilitó la rápi-
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da adopción de este instrumento de cooperación jurídica internacional. De ahí, que dentro de los Estados de la Unión Europea, se generalizasen los conceptos de confianza mutua y de reconocimiento mutuo de las decisiones judiciales y se justificase la supresión de muchos de los principios u obstáculos tradicionales de la extradición4.
Pero la pretendida implantación del principio de reconocimiento mutuo se encontraba con un obstáculo casi insalvable en aquellos momentos: la diversidad existente entre los sistemas penales y procesales entre los Estados miembros, dificultad acrecentada por la vigencia del principio de legalidad tanto en Derecho penal como en Derecho extradicional. De este modo, todas las críticas que se han vertido sobre el principio de reconocimiento mutuo giran en torno a la heterogeneidad de las legislaciones penales de los Estados de la UE, impedimento que era imprescindible superar para implantarlo con todas sus consecuencias5.
Y ello, como ya se ha explicado ampliamente por parte de la doctrina, porque una autoridad judicial de ejecución no puede conceder a ciegas la entrega de una persona a la autoridad judicial de emisión, sometida a otro Derecho penal, pues esto podría suponer, en algunas ocasiones, la vulneración del principio de legalidad y de la seguridad jurídica, e incluso la vulneración de derechos fundamentales (como la libertad). En definitiva, representaría el incumplimiento de las garantías clásicas del Derecho penal. Esto ocurriría, por ejemplo, en aquellos casos en los que se solicita a un sujeto para juzgarle por una conducta típica en el Estado emisor pero que conforme al Estado de ejecución no es un ilícito penal (supuestos en los que no se exige la doble incriminación: en España esta situación podría darse con el delito informático o con los delitos de entrada y permanencia ilegal). En atención a estos problemas, creo necesario concluir la imposibilidad de suprimir la doble incriminación en los procedimientos de entrega sin una previa armonización de las legislaciones penales entre los Estados miembros6.
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Si a dicha conclusión se podía ya llegar simplemente ojeando la normativa contenida en la DM de 2002 y la estipulada en las distintas legislaciones que se iban publicando en su desarrollo en los países de la Unión, la práctica ha confirmado tal augurio. De este modo, la entrega no es en absoluto automática: efectivamente, recibida una orden de detención y entrega de la autoridad judicial emisora, la autoridad judicial de ejecución procede a examinarla, eso sí en un brevísimo plazo, para estudiar si hay algún impedimento para la entrega, de los previstos en la regulación de la misma. Si no lo hubiere, la concede. Si lo hubiere, procede a denegarla. Ello no podía ser de otra manera.
En esta línea se ha pronunciado el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (en adelante TJUE) en su Sentencia de 21 de octubre de 2010, al resolver una cuestión prejudicial presentada por el Tribunal Constitucional belga sobre la interpretación de la DM 2002/584/JAI, a la que aludo en páginas posteriores. Dicho Tribunal señala los siguiente: "Aunque el principio de reconocimiento mutuo subyace al sistema de la Decisión marco 2002/584, este reconocimiento no implica, sin embargo, como se desprende de sus artículos 3 a 5, una obligación absoluta de ejecución de la orden de detención dictada".
La idea que quiero poner de manifiesto es que pese al optimismo unánime que se ha mostrado y se sigue demostrando sobre la eficacia de la "euroorden" basada en el principio de reconocimiento mutuo7, en mi opinión, la puesta en práctica de dicha institución parece confirmar que
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se empezó la "casa por el tejado": la no inclusión en la euroorden de principios clásicos en la extradición, requería la adopción de ciertas medidas previas, como la armonización de los derechos penales y procesales de los Estados miembros, lo que resulta imprescindible para, por ejemplo, suprimir el principio de doble incriminación8. Ello no significa que me posicione en contra de tal instrumento: en anteriores trabajos me he mostrado a favor de la necesaria reforma de la extradición y, por consiguiente, del impulso de la cooperación estableciendo procedimientos ágiles. Sin embargo, insisto en la necesidad de una previa homogeneización de los sistemas penales y procesales de los Estados miembros.
Esta armonización ha tenido lugar con posterioridad a la adopción y puesta en práctica de dicho instrumento, lo que ha conllevado numerosos problemas en los tribunales...
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