La problemática del pluralismo competencial en materia de sociedades cooperativas
| Autor | José Luis Mezquita del Cacho |
| Cargo | Doctor en Derecho. Abogado del Iltre. Colegio de Barcelona |
| Páginas | 21-38 |
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ORIGEN Y EVOLUCIÓN DEL PLURALISMO
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Las causas de la diversidad
La realidad constitucional del régimen jurídico de las cooperativas es, en España, de pluralidad de ordenamientos, estatal y autonómicos.
La situación arranca del hecho de que entre tantas y tantas menciones expresas, los arts. 148 y 149 de la Constitución guardan un silencio absoluto sobre las sociedades cooperativas; omisión tanto más extraña cuanto que su art. 129,2 ordena a los Poderes Públicos que fomenten el cooperativismo mediante una legislación adecuada.
Ese silencio hizo posible a algunas Comunidades Autónomas aprovechar el enunciado residual del art. 149,3 de la Constitución según el cual «las materias no atribuidas expresamente al Estado por esta Constitución, podrán corresponder a las Comunidades Autónomas en virtud de sus respectivos Estatutos». Así, cinco Comunidades entre las más vocacionales de la autonomía legislativa (Cataluña, Euskadi, Andalucía, Valencia y Navarra) asumieron sucesivamente en sus Estatutos la competencia legislativa exclusiva sobre cooperativas y en efecto, a poco tardar, promulgaron leyes propias para su regulación, de las cuales ya se han reformado las de Valencia y Andalucía y está en trance de reforma la de Euskadi.
Entre las restantes, inicialmente, algunas (Galicia y Baleares) asumieron sólo competencias de desarrollo y ejecución; y otra (Canarias) únicamente de ejecución; otras más (Aragón, Extremadura, Castilla-La Mancha, Castilla-León y Madrid) simplemente se reservaron en sus Estatutos la posibilidad de incluir en ellos la competencia sobre este tema; y las restantes (Asturias, Cantabria, La Rioja y la Región de Murcia) por falta de toda previsión al respecto, quedaron inicialmente descolgadas de esta posibilidad.
Ahora bien: como tal situación generaba entre las Comunidades Autónomas dotadas de Parlamento un clima de agravio comparativo por desigualdad, a fin de repararla, varias leyes orgánicas de transferencias, entre 1992 y 1996, proveyeron a legitimar que esas Comunidades incorporaran a sus Estatutos la competencia exclusiva -lo cual han hecho todas ellas- y dictaran sus leyes reguladoras propias. Y aunque esto último sólo lo han hecho hasta hoy Extremadura, Aragón y Madrid, pueden también hacerlo las demás Autonomías Parlamentarias en cualquier momento.
De esas restantes, al día de hoy, Castilla-León tan sólo ha legislado sobre una parte de la materia (Registro y Cooperativas de Crédito); y salvo Baleares -que aunque no ha legislado todavía sobre la materia, ya está sin embargo, según mis noticias, trabajando en su Proyecto- las restantes Comunidades de Castilla-La Mancha, Asturias, Cantabria, La Rioja y Canarias aún no han promulgado una Ley propia ni elaborado un Proyecto para la misma; y Murcia, que tampoco ha promulgado ni proyectado ley autóctona, ha adoptado en cambio la estatal de 1999 como propia mientras su Parlamento no apruebe una suya.
Únicamente las Comunidades autónomas monolocales de Ceuta y Melilla, carentes de Parlamentos y por tanto de competencia legislativa alguna, ni tienen ni pueden tener leyes propias sobre esta materia ni sobre ninguna otra.
En definitiva, la situación expuesta implica -comparada con la de Derecho civil- que, así como sólo en seis Comunidades Autónomas (Galicia, País Vasco, Navarra, Aragón, Cataluña y Baleares) existe constitucionalmente reconocido por el Estado un especial Derecho civil (salvando la teoría legal de las bases de las obligaciones contractuales), en cambio, en materia de Sociedades Cooperativas, todas las dotadas de Parlamento (lo que sólo excluye según lo dicho a las indicadas monolocales de Ceuta y Melilla), son -o pueden serlo si desean hacer efectiva su potestad legislativa- «territorios de legislación especial» o /orales si se prefiere la antigua terminología que (salvo en Navarra) ha devenido impropia y está en desuso.
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La cuestión de la supletoriedad de la legislación estatal
Pero tal situación ha repercutido también en la supletoriedad de la propia Ley estatal; pues la situación en que se han promulgado la anterior de 1987 y la actual de 1999 es bien distinta.
En efecto, la de 1987, promulgada en un momento en que el Estado todavía conservaba competencia para hacerlo, se declaró a sí misma supletoria, en su Dn. Final 1.a para las Comunidades autónomas que no hubieran asumido la competencia exclusiva sobre la materia, o para las que habiéndola asumido, no hubieren legislado en absoluto; y también para las que ya tuvieran ley propia (en lo no previsto en ella), o que hubieran legislado sólo en parte (en las áreas en que no lo hubieran hecho). E incluso añadió una lista de «temas básicos» no susceptibles de alteración en las disposiciones de desarrollo que algunas Autonomías se hubieran limitado a asumir.
Pero como en el intervalo entre esta Ley y la actual se ha producido el hecho de que las leyes orgánicas de transferencias han igualado absolutamente a todas las Comunidades Autónomas en esta competencia exclusiva, aquella «reserva» de temas básicos ha desaparecido por sí sola y el Estado ha quedado totalmente privado de competencia para legislar no sólo con efecto directo sobre las Autonomías (tengan ya o no regulación propia) sino incluso con efecto supletorio si éste no ha sido aceptado o establecido por las propias Comunidades Autónomas, bien en sus Estatutos, ya fuera antes, con ocasión, o después, de la respectiva ley orgánica de transferencia, o incluso en en su propia ley de cooperativas.
Este efecto podía teóricamente producir alguna de estas situaciones, al promulgarse una nueva Ley estatal que -como es lógico- derogase la anterior:
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En las Comunidades Autónomas que no tuvieran establecida norma alguna de supletoriedad a favor de una Ley estatal, y tampoco hubieran ejercido en absoluto la competencia exclusiva que todas ellas tiene, se produciría en sus territorios un vacío normativo total. Dicho en terminología cinematográfica del Far West- serían «territorios sin Ley» en los que las cooperativas serían una forma social atípica, a regir por los usos, con el consiguiente riesgo de deriva a la anarquía o a la conflictividad permanente. Esta situación cesaría cuando la Comunidad ejerciera su competencia y legislara en la materia, y a su criterio quedaría dejar o no aspectos a completar por la Ley General en temas que ésta previera y la ley autonómica no.
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En las que no teniendo norma propia de supletoriedad hubieran legislado en todo o en parte, el vacío se produciría sólo respecto a lo no previsto en su ley promulgada, de ser ésta meramente parcial.
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En aquellas cuya norma de supletoriedad remitiera de modo genérico a «la legislación estatal» (sin concretar una determinada ni acotar parcelas), regiría la Ley General que en cada momento pudiera promulgar el Estado sustituyendo a otra anterior, ya como única normativa -en las Autonomías que no hubieran legislado en absoluto, mientras no se decidieran a hacerlo- o ya, en las que sí lo hubieran hecho, para cubrir, bien extremos no previstos en su ley autonómica que sí lo estuvieran en una Ley estatal posterior, o bien los vacíos materiales no regulados en aquellas otras que sólo hubieran promulgado leyes sectoriales. Y
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En las que tuvieran norma de supletoriedad, pero referida de modo concreto a la anterior Ley de 1987, también sin excluir parcelas, ésta sería su Ley; totalmente, en las que no tuvieran una propia; o en parte, para lo no previsto en ella en las que sí la tuvieran; o para lo no regulado en aquellas que sólo hubieran promulgado una legislación sectorial.
Estas situaciones se producirían no obstante la Disposición Derogatoria de la ley de 1987 por la actual de 1999; pues tal derogación sólo afectaría a aquélla como ley estatal; pero no en cuanto supletoria de las Autonomías que hubieran establecido a su favor su norma de supletoriedad; puesto que la nueva ley ha sido promulgada por un Estado ya carente de competencia alguna para incidir por sí misma (ni siquiera en términos de supletoriedad) en las normativas autonómicas de cooperativas, dada la exclusividad de las competencias estatutariamente asumidas al efecto por las Comunidades Autónomas dotadas de Parlamento sin ninguna excepción; pues ya hemos dicho que sólo las ciudades de Ceuta y Melilla carecen de toda potestad legislativa.
Como fácilmente se advierte, de esta incompetencia estatal incluso para derogar la ley anterior a efectos de su supletoriedad en ciertas Autonomías, se deriva una situación por demás insólita: que dos leyes estatales de distinta fecha, aun derogada la anterior por la posterior, estarían rigiendo simultáneamente como supletorias, la una para ciertas Comunidades, y la otra, para las demás. Algo que linda con lo grotesco y que arriesga en la práctica cierta inseguridad; pero que sólo tiene una salida: que todas las Autonomías uniformen su norma de supletoriedad (ya sea con efecto provisional total, o definitivo para lo no previsto en su legislación propia) mediante una ley complementaria que remita genéricamente a la ley estatal presente o futura. Ya indicamos que la Comunidad de Murcia (que todavía no tiene ley autóctona y que carecía además de norma propia de supletoriedad) ya ha decidido hacerlo, adoptando como suya ,mientras no promulgue una autóctona, la Ley General últimamente promulgada.
Tal vez ello suscite recelo de que, de esta forma, se dé entrada, por algún tiempo al menos, a innovaciones que la ley estatal pueda contener y resulten indeseadas en el sentir cooperativista de alguno de estos territorios; pero nada impediría que los mismos modificaran su norma de supletoriedad con la reserva de que la misma se sujete a una prudencial «vacatio» durante la cual la Autonomía pueda elegir lo que le plazca y rechazar lo que no le agrade; reserva que obviamente pueden formular legalmente todas las Autonomías, cualquiera que sea -entre las que antes se han expuesto- la situación concreta en que su normativa se encuentre, ya en términos de regulación directa de la...
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