Competencia de los plenos de las salas en los supuestos del artículo 197 de la ley orgánica del poder judicial
| Autor | Miguel Herranz Díaz |
| Cargo | Abogado del Estado-Jefe en Barcelona |
| Páginas | 821-836 |
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Escrito de alegaciones formulado en diciembre de 1998.
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I. Alega en primer término la parte actora la excepcionalidad de la norma contenida en el citado artículo 197 LOPJ, sosteniendo la falta de justificación del ejercicio de la potestad reconocida en este precepto al Presidente de la Sala o la mayoría de sus miembros.
En primer término, debe repararse en el tenor del precepto citado, que permite hacer uso de aquella potestad cuando el Presidente o la mayoría de los Magistrados de la Sala «lo estime necesario para la administración de justicia». Es de ver, por tanto, que el legislador ha configurado esta facultad de elevar al Pleno el conocimiento de un asunto con una gran amplitud, sin enumerar -siquiera a título enunciativo- los supuestos en que la misma puede ejercitarse. Queda por tanto al arbitrio del Presidente de la Sala o de la mayoría de sus miembros decidir en qué caso debe conocer el Pleno.
Por lo demás, una interpretación finalista del precepto que examinamos -amparada por el artículo 3.° del Código civil- permite concluir que el artículo 197 LOPJ está previsto para aquellos supuestos en que sea conveniente que un asunto sea resuelto por la Sala en su conjunto, bien por la transcendencia del mismo, bien por afectar la cuestión debatida a los recursos sustanciados en las distintas Secciones que componen la Sala, lo que justifica la unificación de criterios entre las mismas.
La Providencia recurrida expresa claramente el motivo por el que se ejercita la facultad reconocida en aquel precepto, que es la discrepanciaPage 822 entre las distintas Secciones de esa Ilma. Sala en relación con la suspensión de la ejecución de los actos administrativos y, más concretamente, en relación con la exigencia de garantía para la efectividad de dicha suspensión.
Difícilmente podría encontrarse otra cuestión cuyo conocimiento por el Pleno de la Sala estuviese más justificado. De un lado, por la extraordinaria transcendencia económica que para la Hacienda Pública tiene el aseguramiento de los créditos impugnados (cuestión que se examinará más adelante); de otro, porque en todas las Secciones que integran la Sala se plantea la cuestión relativa a la exigencia de caución, llegándose a resoluciones contradictorias según la Sección que conozca del recurso.
La propia Sala ha advertido la conveniencia de unificar los criterios en esta materia, en aras del principio de seguridad jurídica, dictando una Resolución de la que conozca el Pleno y que en el futuro sirva de pauta a las diferentes Secciones.
II. Sostiene asimismo la parte recurrente que la elevación de un asunto al Pleno de la Sala debe hacerse antes de iniciar el conocimiento del mismo, pues de lo contrario se vulnera el derecho al Juez ordinario predeterminado por la Ley reconocido en el artículo 24.2 CE.
Ante todo, debe precisarse que el órgano jurisdiccional predeterminado por la Ley para conocer del presente recurso es la Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, no una concreta Sección de la misma. En efecto, la única atribución competencial legalmente establecida es la que dimana del artículo 74.1 a) LOPJ en relación con la competencia objetiva, y la establecida por el artículo 11.1 LJCA en cuanto a la competencia territorial. Ninguna de estas normas pretederminan la existencia de Secciones como órganos jurisdiccionales propios, independientes de las Salas en que se integran. La existencia de Secciones y el reparto de asuntos entre ellas constituye una distribución interna de los asuntos para el mejor funcionamiento de las Salas, que no dimana de ninguna disposición legal sino de la propia Sala, al corresponder su aprobación al Presidente de la misma según los criterios aprobados anualmente por la Sala de Gobierno, a propuesta de aquél (art. 198.1 LOPJ).
Por lo demás, carece de fundamento afirmar que la Sección que en su origen conoce del asunto ha sido posteriormente «desposeída» de la resolución del mismo, cuando las únicas actuaciones realizadas en el incidente de suspensión han sido abrir la pieza separada y conferir trámite de alegaciones al Abogado del Estado. En efecto:
- En primer lugar, no se alcanza a comprender qué transcendencia tiene que la resolución de la pieza separada de suspensión se encomiende al Pleno desde el comienzo del incidente o después de formulado el trámite de oposición a la suspensión por el Abogado del Estado.Page 823
- En segundo término, el artículo 197 LOPJ no establece el momento procesal en que puede elevarse al Pleno el conocimiento de un asunto, debiendo entenderse, a la vista del encuadramiento sistemático del precepto, que esta facultad puede ejercerse siempre que sea necesaria la formación de un órgano colegiado para dictar una Resolución, ya sea al iniciar un proceso o incidente, ya al tiempo de resolver sobre el mismo.
- En tercer lugar, la finalidad del artículo 197 LOPJ es, como ya se ha advertido, la de hacer descansar sobre el Pleno de una Sala el conocimiento de asuntos de especial transcendencia, o que, planteándose en distintas Secciones de aquélla, deba ser objeto de resolución uniforme. Tal finalidad puede cumplirse de igual forma encomendando «ab inicio» al Pleno el conocimiento de un asunto, o atribuyéndoselo al tiempo de resolver. Hacerlo en uno y otro momento procesal es irrelevante, pues en ambos casos se contará con una Resolución de la Sala que fije el criterio en relación con la cuestión debatida.
A ello debe añadirse que lo coherente con aquella finalidad es constituir el Pleno al tiempo de dictar la Resolución que ponga fin al proceso principal o incidental, no para dictar Resoluciones de mero trámite como las establecidas por el artículo 123.2 de la Ley Jurisdiccional.
III. En cuanto a la cuestión de fondo, la parte recurrente sostiene que incumbe al Abogado del Estado acreditar los perjuicios que de la suspensión puedan derivarse, entendiendo que las partes quedan así situadas en un plano de mayor igualdad, y queda garantizado el derecho a la tutela judicial efectiva, con fundamento en lo cual solicita que el Pleno mantenga el criterio de la Sección Cuarta de esa Ilma. Sala.
Se trata de determinar si un órgano jurisdiccional, al acordar la suspensión de la ejecución de un acto de naturaleza tributaria, debe como regla general condicionar su efectividad a la prestación de garantía (consistente de ordinario en un aval, si bien se admiten otras formas de caución cuando se acredite la imposibilidad de constituir aquél) o, por el contrario, tal garantía sólo resulta exigible cuando la Administración demandada pruebe en cada caso que de la suspensión se derivan perjuicios para el interés público.
Resulta preciso tomar como punto de partida el artículo 124.1 de la Ley Jurisdiccional, conforme al cual «cuando el Tribunal acuerde la suspensión exigirá, si pudiera resultar algún daño o perjuicio a los intereses públicos o de tercero, caución suficiente para responder de los mismos». En análogos términos se expresa la nueva Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (de indudable interés, en cuanto ajustada a los principios constitucionales y a la doctrina del Tribunal Constitucional en materia de suspensiones) cuyo artículo 133.1 dispone:
Cuando de la medida cautelar pudieran derivarse perjuicios de cualquier naturaleza, podrán acordarse las medidas que sean adecuadasPage 824 para evitar o paliar dichos perjuicios. Igualmente podrá exigirse la prestación de caución o garantía suficiente para responder de aquéllos
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Se hace preciso determinar si de la suspensión de la ejecución de un acto de naturaleza tributaria durante la tramitación de un recurso contencioso-administrativo «pueden derivarse» perjuicios para la Hacienda Pública. Esta primera precisión tiene especial transcendencia: en ningún momento se exige a la Administración demandada que pruebe categóricamente que la suspensión ocasiona un perjuicio; basta por el contrario que «pudiera resultar» algún daño o perjuicio a los intereses públicos o de tercero. En consecuencia, el Tribunal, al examinar la procedencia de exigir caución, debe apreciar la posibilidad de causación de algún perjuicio al interés público, pero no puede exigir de la Administración demandada que pruebe la existencia real de tales perjuicios.
En este sentido, es de ver la diferencia entre el precepto que examinamos y el artículo 123.2 de la Ley Jurisdiccional. Este precepto regula un trámite previo a la resolución sobre la suspensión, en donde el Abogado del Estado puede alegar grave perturbación a los intereses públicos, debiendo en este caso darse traslado para informe al Ministerio o Autoridad del que proceda el acto impugnado. En este supuesto sí es exigible que los daños al interés general revistan una cierta entidad, y que la Administración demandada los concrete y los pruebe de manera categórica. Por contra, cuando no se trata de resolver sobre la procedencia o improcedencia de la suspensión, sino acerca de la prestación de garantía, la exigencia para la Administración es mucho más tenue: basta que pudiera resultar algún daño o perjuicio a los intereses públicos.
Pues bien: en el caso de los actos de gestión tributaria, es evidente que la suspensión puede ocasionar a la Hacienda Pública un perjuicio, en la medida en que la deuda tributaria corre el riesgo de resultar fallida como consecuencia de la prolongación de la suspensión a lo largo del recurso contencioso-administrativo. En efecto, desde que se practica la liquidación hasta que recae Sentencia, el deudor puede realizar actos de disposición patrimonial que hagan disminuir su solvencia, puede iniciarse sobre su patrimonio un proceso de ejecución general o, simplemente, puede aquél venir a peor fortuna. Luego de toda suspensión de una liquidación tributaria puede resultar un perjuicio para los intereses públicos. Este es un hecho que, por resultar evidente, no tiene por qué ser probado por la Administración demandada; es más: lo que en último...
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