La ampliación de plazos (artículo 42.6 en relación con los artículos 47 y 49 de la LRJAP-PAC)
| Autor | Santiago González-Varas Ibáñez |
| Cargo | Catedrático de Derecho administrativo en la Universidad de Alicante |
| Páginas | 30-44 |
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Parece oportuno abordar este tema ante la falta de claridad del mismo y lo frecuente de su aplicación práctica. En concreto, a continuación vamos a estudiar qué criterios mantiene la Ley 30/1992 de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, respecto de la ampliación de los plazos en el procedimiento administrativo, y, en especial, en cuanto a la posibilidad de ampliar el plazo de resolución del expediente, que es el supuesto que nos interesa.
En la Ley 30/1992, como excepción a la regla de la obligatoriedad de los plazos regulada en su artículo 47, nos encontramos dos preceptos que se refieren a la ampliación de los plazos: por una parte el artículo 42.6 y, por otra parte, el artículo 49, que reproducimos a continuación:
Artículo 42.6:
"Cuando el número de las solicitudes formuladas o las personas afectadas pudieran suponer un incumplimiento del plazo máximo de resolución, el órgano competente para resolver, a propuesta razonada del órgano instructor, o el superior jerárquico del órgano competente para resolver, a propuesta de éste, podrán habilitar los medios personales y materiales para cumplir con el despacho adecuado y en plazo.
Excepcionalmente, podrá acordarse la ampliación del plazo máximo de resolución y notificación mediante motivación clara de las circunstancias concurrentes y sólo una vez agotados todos los medios a disposición posibles.
De acordarse, finalmente, la ampliación del plazo máximo, éste no podrá ser superior al establecido para la tramitación del procedimiento.
Contra el acuerdo que resuelva sobre la ampliación de plazos, que deberá ser notificado a los interesados, no cabrá recurso alguno".
Artículo 49:
"1. La Administración, salvo precepto en contrario, podrá conceder de oficio o a petición de los interesados, una ampliación de los plazos establecidos, que no exceda de la mitad de los mismos, si las circunstancias lo aconsejan y con ello no se perjudican derechos de tercero. El acuerdo de ampliación deberá ser notificado a los interesados.
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La ampliación de los plazos por el tiempo máximo permitido se aplicará en todo caso a los procedimientos tramitados por las misiones diplomáticas y oficinas consulares, así como a aquellos que, tramitándose en el interior, exijan cumplimentar algún trámite en el extranjero o en los que intervengan interesados residentes fuera de España.
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Tanto la petición de los interesados como la decisión sobre la ampliación deberán producirse, en todo caso, antes del vencimiento del plazo de que se trate. En ningún caso podrá ser objeto de ampliación un plazo ya vencido. Los acuerdos sobre ampliación de plazos o sobre su denegación no serán susceptibles de recursos".
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Tras la lectura de ambos artículos, lo primero que se observa es que el artículo 42.6 se refiere a la ampliación del plazo máximo para resolver el procedimiento, mientras que el artículo 49 recoge el supuesto de ampliación de plazos en general para los distintos trámites del procedimiento.
También es claro que la ampliación otorgada mediante ambos artículos difiere: mientras que el plazo para resolver se puede ampliar como máximo hasta un plazo igual al de la tramitación del procedimiento, el artículo 49 prevé una ampliación máxima de la mitad del plazo cuya ampliación se solicita.
Ambos artículos coinciden en la irrecurribilidad del acuerdo otorgando o denegando la ampliación.
En lo que difieren especialmente es en que mientras la ampliación de plazos de los trámites del artículo 49 precisaría de una motivación por referencia a hechos y fundamentos jurídicos (según el artículo 54/i.e LRJAP-PAC), el acuerdo para la ampliación del plazo para resolver del artículo 42.6 es más excepcional, pues solamente se podrá adoptar cuando sea la única posibilidad existente una vez se hayan habilitado todos los medios humanos y materiales posibles y ni aun así sea posible resolver en plazo, dado el número de personas afectadas.
Se estudian a continuación los criterios del Tribunal Supremo respecto de los artículos de la Ley 30/1992 citados y las sentencias de los Tribunales Superiores de Justicia respecto de dichos artículos de la LRJAP-PAC. Estamos ante una cuestión en la que puede interferir la aplicación de una norma autonómica con regulación propia en la materia, lo que no es inhabitual en la urbanística, previendo la posible ampliación del plazo máximo para resolver de procedimientos sancionadores (por ejemplo, artículo 243 de la Ley Urbanística Valenciana, o 247 de la LS de la Región de Murcia, etc.)1.
En la STS de 24 de enero de 2011 (recurso de casación número 2542/2008) se desestima el recurso de casación interpuesto por la Abogacía del Estado contra la sentencia dictada con fecha 1 de febrero de 2008 por la Sala de lo Contencioso-Admi-nistrativo de la Audiencia Nacional, al entender que la motivación exigible para acordar la ampliación del plazo máximo para resolver debería referirse a las circunstancias contempladas en el artículo 42.6, que, por otra parte, han de ser interpretadas res-
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trictivamente en el ámbito del procedimiento sancionador y sentando que la consecuencia que se deriva de la nulidad del acuerdo ampliatorio por no respetar tales circunstancias es la caducidad del procedimiento sancionador:
"La Administración invoca el artículo 42.6 para acordar la ampliación del plazo por tiempo de un mes, sin embargo el apartado segundo del citado párrafo 6 se refiere a un específico supuesto definido en el apartado primero, consistente en "Cuando el número de solicitudes formuladas o las personas afectadas pudiera suponer un incumplimiento del plazo máximo de resolución..." supuesto en el que el órgano competente para resolver podrá habilitar los medios personales y materiales para cumplir con el despacho adecuado y en plazo, y sólo para este supuesto, excepcionalmente podrá acordarse la ampliación del plazo máximo de resolución y notificación mediante la motivación clara de las circunstancias concurrentes y sólo una vez agotado todos los medios a disposición posibles (apartado segundo del párrafo 6).
Así las cosas, el procedimiento sancionador, del que trae causa este recurso, no puede incluirse en tal apartado ni por el número de solicitudes ni por las personas afectadas y, por tanto, tampoco puede aplicarse la excepcionalidad prevista en el apartado segundo.
A mayor abundamiento el instructor no realizó actividad desde el 14 de febrero 2005, que Terra presentó escrito de alegaciones, hasta el 3 de noviembre del mismo año. Y, en todo caso, la motivación exigible para acordar la ampliación del plazo debería referirse a las circunstancias contempladas en el que tantas veces citado artículo 42.6, sin embargo la Administración motiva tal ampliación exclusivamente en la necesidad de garantizar que dispone de todo el tiempo que resulte necesario para analizar y valorarlas alegaciones que presente el imputado en trámite de audiencia, y, en concreto, la especial consideración de que el plazo para dictar el procedimiento terminaba el 75 de diciembre y el instructor aún no había culminado su actividad por la complejidad que supuso efectuar una correcta valoración del elemento subjetivo de la culpa del imputado y la correspondiente cuantificación de la sanción a proponer. Motivación que se fundamenta en causas que, como ya hemos indicado, no pueden incluirse en ninguno de los supuestos tasados que establece la Ley y el Reglamento, supuestos que deben ser interpretados restrictivamente en el ámbito del procedimiento sancionador.
Siendo ello así, la ampliación del plazo que acordó la Administración carece de apoyatura legal o reglamentaria y, por tanto, la notificación de la resolución impugnada se produjo una vez vencido el plazo máximo de un año previsto el artículo 58 de la Ley General de Telecomunicaciones, aun computando la ampliación del plazo de 15 días que a solicitud de Terra acordó la CMT.
La consecuencia que se deriva de la notificación de la resolución sancionado-ra una vez vencido el plazo máximo, conforme al artículo 44.2 de la Ley 30/1992, es la caducidad del procedimiento sancionador y la estimación del presente recurso sin necesidad de entrar en el análisis de los restantes motivos de impugnación aducidos."
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La STS de 22 de septiembre de 2009 confirma la estimación del recurso por indebida aplicación del artículo 42.6 de la Ley 30/1992 por parte de la Administración autonómica canaria para ampliar el plazo máximo para resolver, aun estando justificada la resolución de ampliación en la existencia de un gran número de solicitudes y en que el Tribunal de Defensa de la Competencia agotó cerca de tres de los seis meses de que se disponía para resolver. En esta sentencia se recoge la doctrinal jurisprudencial respecto de este artículo 42.6, en el sentido de que la solución de la ampliación del plazo no puede concebirse como una posibilidad extrema en supuestos absolutamente excepcionales, sino como una posibilidad admisible cuando la Administración no encuentre otra forma razonable para el cumplimiento del plazo y lo justifique adecuadamente:
"La Ley prevé, en consecuencia que ante la acumulación de un número excesivo...
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