Plazo máximo de setenta y cinco años a partir del 1 de enero de 1986
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Consulta sobre la interpretación del apartado 1 de la disposición transitoria primera de la Ley 29/1985, de 2 de agosto, de Aguas, actualmente apartado 1 de la disposición transitoria primera del texto refundido de la Ley de Aguas, aprobado por real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio.
De acuerdo con lo prevenido en esa disposición transitoria, quienes fueran titulares de aprovechamientos de aguas públicas, conforme a la normativa anterior en virtud de concesión administrativa otorgada a perpetuidad, seguirán disfrutando de la misma, de acuerdo con el contenido de sus títulos administrativos y lo que la propia Ley 29/1985 establece, durante un plazo máximo de setenta y cinco años a partir del 1 de enero de 19861
La abogacía del estado en el ministerio de medio ambiente, y medio rural y marino (mmamrm), cumpliendo la petición formulada al efecto por la dirección General del agua del citado ministerio, ha elevado consulta a este centro directivo en relación con la interpretación del apartado 1 de la disposición transitoria primera de la ley 29/1985, de 2 de agosto, de aguas, actualmente apartado 1 de la disposición transitoria primera del texto refundido de la ley de aguas, aprobado por real decreto legislativo 1/2001, de 20 de julio.
como se indica en el proyecto de informe que acompaña a la consulta, ésta se refiere a la duración máxima de las concesiones administrativas de aguas otorgadas con anterioridad a la entrada en vigor de la ley de 29/1985, de 2 de agosto, de aguas y aún no extintas, respecto a las que, a su vez, se ha considerado oportuno distinguir entre las otorgadas a perpetuidad y las que se otorgaron por un plazo limitado. la cuestión –se añade– tiene singular trascendencia en el caso de las concesiones para el aprovechamiento hidroeléctrico de aguas públicas.
es importante resaltar que, sobre la duración de los títulos concesionales otorgados a perpetuidad, la abogacía del estado en asturias, en sin-
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tonía con el criterio de la confederación hidrográfica del cantábrico, ha elaborado un extenso y bien fundamentado proyecto de informe, consecuencia de una consulta del mencionado organismo de cuenca. dicho proyecto de informe ha sido remitido a esta abogacía General del estado unas semanas antes de que tuviese entrada la consulta de la abogacía del estado en el mmamrm a efectos de su confirmación por este centro directivo. del proyecto en cuestión se dio también traslado a la citada abogacía del estado en el mmamrm que, como se indica en la consulta que formula, si bien está de acuerdo con buena parte de los planteamientos del citado proyecto de informe, alberga dudas fundadas respecto a su conclusión final, expuestas razonadamente en su consulta, y a las que luego se hará referencia.
la conclusión final del proyecto de informe de la abogacía del estado en asturias es que «con carácter general, los títulos de las concesiones sobre el dominio público hidráulico que hubieran sido otorgados “a perpetuidad” al amparo de la regulación anterior a la ley 29/1985, de aguas, transcurridos noventa y nueve años de vigencia deben considerarse incur-sos en caducidad, procediendo en derecho el cese de la ocupación y aprovechamiento privativos, restableciéndose la integridad del dominio público».
las dudas que le plantea esta conclusión a la abogacía del estado en el mmamrm han determinado que ambas abogacías se dirijan a este centro directivo solicitándole su parecer definitivo sobre la cuestión.
a mayor abundamiento, y como se indica también en la consulta formulada, interesa igualmente a la dirección General del agua conocer el parecer de este centro directivo en relación con la duración máxima de las concesiones de aguas que se otorgaron por tiempo determinado de acuerdo con la legislación anterior a la ley 29/1985, de 2 de agosto, de aguas. esta cuestión no constituye el objeto directo del proyecto de informe de la abogacía del estado en asturias, si bien y a la vista de las consideraciones jurídicas que se realizan en el mismo, sumadas a las de la consulta realizada por la abogacía del estado en el mmamrm, existe plena sintonía entre las dos abogacías del estado, la dirección General del agua y el organismo de cuenca, en clara discrepancia –según la información existente– con el parecer de las empresas dedicadas a la producción de energía eléctrica.
a ambas cuestiones se va a dar respuesta en este informe, comenzando con la relativa al plazo máximo de duración de las concesiones administrativas de aguas otorgadas a perpetuidad con anterioridad a la entrada en vigor de la ley 29/1985, de 2 de agosto, de aguas.
i. la consulta formulada a esta abogacía General del estado se refiere en esencia a la interpretación del apartado 1 de la disposición transitoria primera de la ley 29/1985, de 2 de agosto, de aguas (la), reproducida después literalmente en la disposición transitoria primera,
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apartado 1, del actual texto refundido, aprobado por real decreto legislativo 1/2001, de 20 de julio (trla).
el texto de la disposición transitoria citada dice así:
quienes, conforme a la normativa que se deroga, fueran titulares de aprovechamientos de aguas públicas en virtud de concesión administrativa o prescripción acreditada, así como de autorizaciones de ocupación o utilización del dominio público estatal, seguirán disfrutando de sus derechos, de acuerdo con el contenido de sus títulos administrativos y lo que la propia ley establece, durante un plazo máximo de setenta y cinco años a partir de la entrada en vigor de la misma, de no fijarse en su título otro menor.
Una primera aproximación al texto de esa disposición pone de manifiesto la clara voluntad del legislador de acotar temporalmente el plazo máximo de duración de todas aquellas concesiones de aprovechamientos de aguas públicas otorgadas con anterioridad a la entrada de vigor de la la, lo que tuvo lugar el 1 de enero de 1986 (disposición final tercera de la ley), prescribiendo que sus titulares seguirán disfrutando de sus derechos, de acuerdo con el contenido de sus títulos administrativos y lo que la propia ley establece, durante un plazo máximo de setenta y cinco años a partir de la entrada en vigor de la ley, de no fijarse en su título otro menor. ahora bien, como se ha expuesto anteriormente, ha surgido la duda acerca del plazo máximo de duración de determinadas concesiones otorgadas a perpetuidad a finales del siglo XiX y principios del siglo XX y, en definitiva, sobre la virtualidad jurídica de dicha disposición transitoria respecto de tales concesiones.
la abogacía del estado en asturias, tras un extenso y razonado informe concluye, con carácter general, que las concesiones otorgadas a perpetuidad antes de la entrada en vigor de la la, transcurridos noventa y nueve años desde la fecha de otorgamiento, deben considerarse incursas en caducidad, resultando procedente en derecho el cese de las ocupaciones y aprovechamientos privativos, con restablecimiento de la integridad del dominio público.
por el contrario, la abogacía del estado en el mmamrm, con base en una serie de razonamientos, que desgrana oportunamente en su escrito de consulta, mantiene dudas al respecto, no advirtiendo con claridad que las concesiones otorgadas a perpetuidad con anterioridad a la entrada en vigor de la la deban entenderse ya limitadas a una duración máxima de noventa y nueve años, bien por imperativo del instituto de la prescripción inmemorial, bien desde la entrada en vigor de la ley del patrimonio del estado de 1964.
pues bien, de lo que se trata es de analizar si, con anterioridad a la entrada en vigor de la la, existe base jurídica para entender que las refe-
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ridas concesiones están sujetas a un plazo máximo de noventa y nueve años contado desde el otorgamiento del título concesional.
ii. para dar una respuesta fundada en derecho a la anterior cuestión es necesario tener presente, y así se hace también en los proyectos de informe remitidos, el régimen de las concesiones hidráulicas anterior a la la.
en este sentido, y aunque el ordenamiento jurídico vigente es contrario a la existencia de títulos jurídicos que permitan el uso privativo del dominio público a perpetuidad o por tiempo indefinido (en este sentido basta con tener presente lo dispuesto en la propia la –art. 59.4–, en la ley 22/1988, de 28 de julio, de costas –art. 66.2 – o en la ley 33/2003, de 3 de noviembre, del patrimonio de las administraciones públicas –art. 93.3–), con anterioridad a la la se admitía esa posibilidad, siendo el mejor ejemplo de ello, y además con especial incidencia en la cuestión objeto de este informe, la ley de aguas de 13 de junio de 1879 (la de 1879) que no fue derogada hasta la entrada en vigor de la la, lo que tuvo lugar el 1 de enero de 1986.
la la de 1879 contemplaba algunos supuestos de títulos concesionales sobre las aguas públicas otorgables a perpetuidad, como era el caso de las concesiones para riegos hechas a los propietarios de las tierras (art. 188) o de las concesiones de aguas públicas con destino a establecimientos industriales (art. 220), en las que tienen acomodo las concesiones de aprovechamientos hidroeléctricos y que se encuentran en el origen de esta consulta.
posteriormente, por real decreto de 14 de junio de 1921 (esta disposición fue incluida en el real decreto 2473/1985 –artículo 1– entre las normas derogadas a partir de 1 de enero de 1986) tuvo lugar la primera e importante limitación o restricción a las concesiones otorgables a perpetuidad con arreglo a la la de 1879. en efecto, el citado real decreto ordenó la suspensión de la vigencia de las disposiciones de la la de 1879 referentes a la perpetuidad de las concesiones para fuerza motriz y usos industriales, así como la implantación de un plazo máximo de 65 años de duración para las concesiones destinadas al aprovechamiento de la fuerza hidráulica. en la exposición de motivos del decreto se justifica tal medida...
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