Balance del proceso y posibles soluciones a los problemas que se plantean para reconocer de forma general el derecho de sufragio en las elecciones municipales a los extranjeros residentes en España
| Autor | Félix Vacas Fernández |
| Páginas | 81-94 |
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Analizados los avances producidos en estos más ya de dos años de proceso, llega el momento de realizar un balance de lo logrado, tomando como punto necesario de comparación el objetivo inicial planteado: extender el derecho de voto a las elecciones municipales a todos los extranjeros residentes durante un plazo establecido en España. Como vamos a ver, el balance no es claro ni unívoco, y no lo puede ser porque el problema técnico-jurídico de origen sigue siendo el mismo: la condición de la reciprocidad para el reconocimiento del derecho de sufragio que exige el artículo 13.2 de la Constitución española. Por ello, dedicaremos el segundo epígrafe del presente Capítulo a plantear las posibles soluciones a los problemas que impiden jurídica, pero también real-mente, la consecución del loable objetivo final pretendido.
Si tomamos las cifras de extranjeros con certificado de registro o tarjeta de residencia en vigor a 30 de septiembre de 2010, que son los últimos datos disponibles hechos públicos por el Observatorio Permanente de Migración de la
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Secretaría de Estado de Inmigración y Emigración del Ministerio de Trabajo e Inmigración128, teniendo en cuenta que no pueden ser sino cifras aproximadas, dado que, de un lado, incluye, además de a los residentes, a los extranjeros con certificado de registro, y, de otro, no establece ni la antigüedad de la residencia, ni la edad -mayor o menor de edad-, la siguiente tabla nos puede ayudar a establecer un balance del proceso hasta la fecha:
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Asociación Europea de Libre Comercio.
Fuente: Informe trimestral 30 de septiembre de 2010. OBSERVATORIO PERMANENTE DE LA INMIGRACIÓN
Pues bien, de acuerdo con estos datos, del total de 4.754.502 extranjeros residentes en España a 30 de septiembre de 2009, 1.975.761 son ciudadanos europeos, que, por consiguiente, tienen derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones locales y al Parlamento Europeo; lo que nos deja un total de 2.778.741 extranjeros no ciudadanos europeos. De ellos, los nacionales de Noruega residentes en España son 11.512, con derecho a voto en las elecciones locales desde 1990. Los residentes en España de los Estados con los que se han adoptado Acuerdos en esta segunda fase129, a partir de 2008, son 942.654, que si son mayores de edad y acreditan 5 años o más de residencia continuada e ininterrumpida en España tendrán derecho de voto en las elecciones municipales de 2011; y que, si se inscriben en el censo electoral de extranjeros residentes en España, podrán ejercerlo.
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En definitiva, tras el importante esfuerzo desarrollado por España a lo largo de los dos últimos años para adoptar tratados bilaterales en esta materia, tal y como hemos visto exige el principio de reciprocidad, quedan, sin embargo, 1.836.087 personas residentes extranjeros en España, casi 900.000 personas más que a los sí se les reconoce el derecho de voto -prácticamente el doble que los afectados por los tratados adoptados-, que no tienen reconocido ese derecho. Y ahí es donde está, claro, el problema.
Y es que, de todo lo indicado podemos extraer una conclusión que no puede ser ni rotunda ni cerrada y que en cualquier caso no puede ser sino ambivalente. Aparece aquí, de nuevo, la diferente visión del observador de un mismo hecho, de unas mismas cifras: la botella es la misma, sí, pero para un observador está medio llena y para otro medio vacía. En efecto, de un lado, podríamos argumentar que el proceso, que no tiene sino poco más de 2 años de andadura, sigue abierto. De acuerdo con ello, el balance debería ser claramente positivo: 942.654 personas más que, en principio y con los matices indicados, podrán votar en las próximas elecciones municipales en España.
Sin embargo, y a pesar de que posiblemente aumentará algo, aunque presumiblemente no demasiado -porque los casos sencillos desde la perspectiva de la reciprocidad ya se han solucionado-, el numero de tratados bilaterales adoptados en la materia, lo que tendrá necesariamente como consecuencia el aumento de los titulares extranjeros del derecho de sufragio en las elecciones municipales; no es menos cierto que el proceso mismo, materializado en el número Estados con los que se puede, jurídicamente, adoptar tratados condicionados a la reciprocidad es, en todo caso, limitado. Límite derivado del principio de reciprocidad contenido en el artículo 13.2 de la Constitución, con todo lo que ello supone, como hemos visto. Como concluye VIDAL FUEYO, la condición de reciprocidad incluida en el artículo 13.2: "de facto, hace que el reconocimiento a los extranjeros del derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones municipales sea una realidad para muy pocos de los que se encuentran residiendo en nuestro país, lo que no dice mucho a favor de nuestro sistema democrático"130.
Como reconocía un diputado en sede parlamentaria: "¿Qué problemas se encuentran? Hay países, como usted bien sabe, con los cuales no se puede firmar ningún tipo de convenio porque sus legislaciones o su constitución no admiten el voto de los extranjeros en sus elecciones. Un país que nos afecta directamente por ejemplo, con el cual no se puede firmar ningún convenio, es Marruecos. Tenemos muchos ciudadanos de Marruecos viviendo en España que no van a poder participar en las elecciones locales porque su país
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no admite el voto de los extranjeros, por lo tanto de los españoles, en sus elecciones. Existe un grupo de países con los cuales no puede haber convenio"131.
Por ello, y desde esta segunda perspectiva -sobre todo si tomamos como referencia para determinar el éxito o fracaso del proceso, el objetivo inicial planteado que, recordémoslo una vez más, no era otro que el reconocimiento del derecho de sufragio a todos los extranjeros residentes en España sin distinción de nacionalidad-, el balance no puede ser sino modesto, y lo que es peor, pesimista hacia el futuro puesto que los condicionantes que la Constitución española establece hacen que no quepa ir mucho más allá132; además de generar consecuencias, probablemente no queridas, pero en todo caso negativas, como la fragmentación de situaciones, la desigualdad de trato y, por consiguiente, la discriminación133 por el mero hecho de la nacionalidad cuando de lo que estamos hablando, además, es, no lo olvidemos, de derechos humanos134. Y es que, como señala IBÁÑEZ MACÍAS, "la re-
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ciprocidad, establecida caso por caso, puede dar lugar a una pluralidad de regímenes jurídicos entre los extranjeros, según cuál sea su nacionalidad, en el reconocimiento del derecho de sufragio, lo que va contra la finalidad de integración social y política de los mismos"135.
La presencia del principio de reciprocidad en el artículo 13.2 de la Constitución española como condición de reconocimiento del derecho de sufragio a extranjeros en las elecciones locales aboca, como hemos visto, a la necesidad de adoptar -y antes negociar, claro- tratados bilaterales en los que, al menos, se reconozca recíprocamente ese derecho y/o, junto a ello, las condiciones de su ejercicio. Ello plantea, como hemos visto también, problemas políticos importantes ciertamente; pero, sobre todo, técnico-jurídicos de difícil, por no decir imposible solución en muchos casos. De ahí que, si lo que se pretende es reconocer de forma general -en el plano de los derechos humanos, por consiguiente, y no de la protección por el Estado de uno de sus componentes, la población- y sin discriminación, el derecho de sufragio a todos los extranjeros residentes en España, las posibles soluciones a los problemas planteados por la existencia del principio de reciprocidad en el artículo 13.2 de la Constitución giran en torno a éste y pasan, en principio, por alguna de las siguientes, en orden de menor a mayor intervención en el texto constitucional.
En primer lugar, cabría interpretar de forma laxa la exigencia de reciprocidad del artículo 13.2: en el sentido de que no sería una "reciprocidad" absoluta o de resultado, sino que la exigencia del 13.2 se cumpliría con un mero compromiso
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de reciprocidad genérica, casi de intención, de las partes136. Para ello se podrían utilizar los siguientes argumentos hermenéuticos: de una lado, siguiendo la interpretación textual, la Constitución no exigiría la aplicación del principio de reciprocidad entendido como una reciprocidad exacta o total, sino que el artículo 13.2 dice "atendiendo a criterios de reciprocidad", lo que parece indicar una exigencia mucho más genérica que quedaría cubierta con la segunda opción señalada.
De otro lado, y desde una interpretación sistemática, la dignidad de la persona y los derechos humanos -art. 10. 1 y 2 de la Constitución-, así como el resto de derechos y libertades -art. 13.1- podrían alegarse para fundamentar una interpretación sistemática de la Constitución en el sentido de que la regla general es el...
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