Planteamiento: una reforma de mínimos, pero que pretende acabar con el problema de la duplicidad y el solapamiento de las competencias en el ámbito local

Autor:Lorenzo Mellado Ruiz
Cargo del Autor:Profesor titular de Derecho Administrativo
Páginas:24-30
 
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1.1. Funcionalidad de la reforma

La Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local (en adelante, LRSAL) no es una ley de reforma sistemática, ni en profundidad, del régimen local español. Es una norma que intenta, básicamente, reducir el gasto público local, no obviando pero sí relegando otras cuestiones, también pendientes, en virtud de la primacía actual de los principios de estabilidad presupuestaria, equilibrio inanciero y control de las haciendas públicas locales. Desde estos planteamientos, y con el reducido enfoque de intervención consecuente, difícilmente puede encontrarse en la reforma una solución «efectiva» a los problemas estructurales clásicos del régimen local español: inframunicipalismo e incapacidad de gestión, régimen uniforme, asimetría y complejidad del sistema competencial, inanciación insuiciente, etc1. No obstante, la LRSAL sí que pretende conseguir los objetivos perseguidos mediante una combinación de medidas que no afecta, solo, al régimen organizativo -como pudiera desprenderse del título de la norma-, sino también a la dimensión funcional/competencial, de intervención administrativa en la economía o de replanteamiento -al menos parcial- del modelo de empleo público2, por citar algunos aspectos. En este capítulo me voy a centrar, exclusivamente, en los aspectos competenciales o sustantivos que propone la norma.

La finalidad básica de la reforma desde esta perspectiva es clara: clarificar las competencias municipales para evitar duplicidades con las competencias de otras Administraciones para hacer efectivo el principio de «una Administración, una competencia». Si bien es verdad que la LRSAL no solo se reiere a los entes municipales - también lleva a cabo una cierta reordenación de las competencias provinciales y retoca sustancialmente el régimen jurídico (con las consecuencias competenciales aparejadas) de los demás entes locales de carácter infra -o supramunicipal-, el grueso de sus previsiones se centra, lógicamente, en la capacidad de los Ayuntamientos para prestar, de forma sostenible, las funciones y competencias atribuidas legalmente. Se entiende, así, que las duplicidades competenciales son la causa principal del endeudamiento inanciero local, y, por tanto, de la ineicacia, insostenibilidad e incapacidad para prestar las funciones básicas y mínimas exigidas por el ordenamiento. En teoría, ello es así, y constituye una regla básica de cualquier sistema ordinamental u orgánico: una competencia atribuida a la vez a dos entes distintos es un título competencial incorrectamente articulado y generador de ineiciencias y costes, en tanto que será obligación -o facultad- de dos entes distintos satisfacer el mismo interés general objetivo. La

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responsabilidad subjetiva ha de enlazarse, así, de forma unívoca a la satisfacción de las necesidades objetivas correspondientes. Pero esto sería defendible desde la premisa de la correcta distribución de competencias y desde el principio central de «exclusividad» en su ejercicio. Y es por todos conocido que nuestro modelo constitucional (en las relaciones Estado-Comunidades Autónomas) y legal/competencial (en la atribución ulterior de competencias a los entes locales) no responde a estos planteamientos3. Como mucho, cabría hablar, en ciertas materias, de «exclusividad relativa», porque aun cuando la Constitución atribuya la competencia exclusiva sobre las mismas a un nivel territorial especíico, ello no excluye las posibles competencias accesorias o ancilares de los demás, también exclusivas, sobre las posibles submaterias o periles competenciales. La mayor parte de las materias y ámbitos competenciales plasmados constitucionalmente son de carácter compartido o concurrente, e incluso, como se sabe, la «capacidad de determinación competencial» del Estado en la propia regulación del régimen jurídico básico de la Administración Local es también limitada: tanto las Comunidades Autónomas como el Estado pueden legislar sobre la organización y competencias de las Corporaciones Locales. Difícilmente cabe sostener así un modelo de exclusividad competencial donde las materias se hallen nítida y claramente atribuidas a la escala de gobierno correspondiente. El propio carácter exclusivo o no de las competencias territoriales no depende, por completo, del legislador estatal, siendo difícil, pues, conseguir los objetivos de simplificación y parcelación competencial aducidos por la reforma. Y en el caso de los entes locales, la cuestión se complica aún más, porque la Constitución no reserva a los mismos ningún núcleo competencial mínimo, reenviando a la legislación ordinaria -estatal o autonómica, según la competencia- la integración sobrevenida del principio y garantía de la autonomía local (art. 137 CE). En este punto, la Constitución no contiene reglas concretas, sino «normas principales», que permiten, por tanto, distintos niveles válidos de cumplimiento, en función de la concurrencia de otros principios también previstos e imperativos4. Por tanto, la indeinición, apertura y complejidad de las relaciones competenciales Estado/Comunidades Autónomas se traslada, exponencialmente, a la deinición de los ámbitos competenciales de los entes locales.

La consecuencia: la clarificación de las competencias municipales no pasa por depurar las reglas básicas sobre régimen local, desde una perspectiva más o menos unidireccional, sino por articular mecanismos legales de atribución competencial comprensibles y adecuados. Porque lo mismo de pernicioso que la duplicidad y la ineiciencia puede ser, por la falta de lexibilidad del sistema, el surgimiento de lagunas en la actuación de la Administración debido a la inactividad de la titular de la competencia, obligando a los propios interesados a solicitar la tutela jurisdiccional por inactividad material5. La LRSAL puede contribuir, a mi juicio, a intentar solventar

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algún tipo de duplicidad, pero la solución real hay que buscarla, evidentemente, en la legislación sectorial, puesto que el grueso de las competencias municipales vendrá atribuido por la normativa ordinaria -estatal o autonómica- correspondiente, según la materia. Y todo ello desde la más que razonable duda de la viabilidad, en nuestro sistema, del principio de «unicidad competencial». Cada Administración ha de ejercer «sus» competencias, pero para ello las reglas de reparto han de estar claras, cosa que desgraciadamente no...

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