El planteamiento original de la gestión tributaria local en la provincia de Alicante

Autor:Irene Belmonte Martín
Páginas:153-172
 
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Este capítulo desarrollará, de forma secuencial, cómo la Diputación de Alicante gestionó los tributos locales que le habían sido delegados o encomendados por los municipios hasta la creación de Suma. Gestión Tributaria en el año 1993.

1. Los servicios de recaudación de contribuciones e impuestos del estado (1984-1987)

Durante el recién estrenado modelo democrático, apenas se podía hablar realmente de un planteamiento de gestión tributaria sino simplemente de recaudación, en el sentido de colecta, y era evidente que esta resultaba claramente ineficaz e ineficiente, siendo incluso caracterizada como recaudación romana pues seguía prácticamente el mismo patrón que el que se hacía en aquella lejana época. El procedimiento giraba en torno a la figura del recaudador. Estos recaudadores que podían ser funcionarios tanto del Estado (de Hacienda) como de la Diputación, actuaban como empresas privadas y, a su vez, contrataban a su propio personal. Se organizaban por zonas geográficas a partir de unas determinadas encomiendas que el Estado les otorgaba, y se encargaban de la recaudación ejecutiva de la Seguridad Social, de las Cámaras de Propiedad Urbana y en lo que se refiere al ámbito local, a la recaudación de la Contribución Territorial Urbana (actual IBI) y de la Licencia Fiscal (actual IAE).

La redacción del texto constitucional con el consiguiente reconocimiento a la autonomía y suficiencia financiera de los municipios, hace necesario cambiar este modelo, si bien se seguía manteniendo en la práctica a expensas de un cambio formal legal y administrativo.

En definitiva durante la transición democrática, la fórmula de recaudación en España seguía el modelo de encomiendas del Estado (siendo el centro directivo responsable la Dirección General del Tesoro y Política Financiera) a

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favor de la mayoría de las diputaciones (que no de todas) y de estas, a su vez, dependían los recaudadores. La financiación era mediante el llamado "premio de cobranza" que el Estado pagaba a las diputaciones, y que estas a su vez revertían en los recaudadores. En aquel momento, esa fórmula dejaba un excedente para la Diputación de Alicante.

Uno de los primeros movimientos de cambio tiene lugar en 1984, desde la Secretaría de Estado de Hacienda, cuando se modifica el tradicional Servicio de Recaudación de Contribuciones y Tributos del Estado, de ámbito central, y pasa a ser un servicio de las diputaciones. Con ello, la Diputación de Alicante crea, el 1 de octubre de 1984, el Servicio de Recaudación de Contribuciones y Tributos del Estado. Este hecho da lugar al cambio de modelo de encomienda a la delegación por servicios de recaudación desde los ayuntamientos.

En esos momentos, el recién creado servicio asume la recaudación de los tributos locales y de aquellos impuestos estatales con perfil localista. Con ello, el servicio provincial debía afrontar la gestión de padrones, obviamente la recolección, y los anticipos a cuenta por la recaudación; para ello, se organizó a partir de aquellos antiguos funcionarios recaudadores de zona que pasaron a depender de la diputación. Este servicio aún mantenía muchas de las reminiscencias del funcionamiento del modelo anterior, lo que significaba que, por un lado, se conservara, de la época preconstitucional, la figura del recaudador privado, que pasó a depender funcionalmente del Servicio de la Diputación, mientras que por otro, el servicio se organizó a través de las antiguas oficinas provinciales sobre las que la Administración central tributaria venía funcionando. De esta forma, aunque la gestión recaudatoria era controlada por el Servicio de la Diputación, la recaudación la llevaban a cabo aquellos antiguos recaudadores privados, los funcionarios de Hacienda en excedencia o el personal de la Diputación que, además de recaudación municipal, también cobraban las deudas en ejecutiva de Hacienda (de Renta y Transmisiones) y de la Seguridad Social (Rueda, 2000: 18). En definitiva, era el mismo servicio del Estado que se gestionaba desde la Diputación.

Este servicio se mantiene hasta el año 1987 a partir del desmembramiento del servicio del Estado, momento en el que se crea el Servicio Provincial de Recaudación de la Diputación Provincial de Alicante.

2. El servicio provincial de recaudación de la diputación provincial de Alicante (1987 a 1990)

Una vez delimitado el marco normativo por el cual se iban a guiar las Administraciones locales y provinciales, la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, la Diputación Provincial de Alicante se planteó adecuar el nuevo modelo legal descentralizado para dar servicio a los

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municipios en su recién adquirida competencia de gestión de su autonomía tributaria y financiera.

Además, durante este periodo se aprobó la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales (LRHL) que imponía importantes modificaciones y necesarios ajustes al, hasta esa etapa bastante estable, sistema tributario local. Las diferentes aportaciones sugerían:

- Por una parte, la simplificación del sistema tributario, mediante la eliminación de muchas tasas obsoletas (como las de voladizos, rejas, canalones, inspección de calderas, arbitrios sobre perros...).

- Al tiempo que incrementaba su complejidad al hacer a los entes locales partícipes de la gestión tributaria del IBI e IAE, impuestos que supondrían los ingresos más importantes.

En consecuencia, el Servicio Provincial de Recaudación debe de adaptarse al nuevo marco legal, básicamente regulando las siguientes directrices y funciones:

  1. La ordenación del sistema de elaboración de padrones y de recursos pendientes.

  2. La normalización de los procesos de las recaudaciones voluntarias y ejecutivas.

  3. La adaptación a la racionalización del sistema tributario llevada a cabo a través de la LRHL, que progresaba en la delimitación de las competencias municipales y ordenaba el sistema tributario pero que, al tiempo, obligaba al Servicio Provincial de Recaudación a modernizar su método contable mediante un sistema de contabilidad por partida doble.

  4. La difusión de la actividad del servicio mediante la creación de un sistema de anticipos a los ayuntamientos, que favoreciera una vía no tradicional de financiación municipal mediante el adelanto de un porcentaje de la recaudación sobre un montante seguro.

    En general, y para el caso concreto de la provincia de Alicante, las deficiencias de la gestión tributaria municipal en los inicios postconstitucionales dibujaban el siguiente panorama:

  5. La arcaica concepción del sistema tributario.

  6. La propia rigidez organizativa municipal que se trasladaba al proceso de la gestión.

  7. La diversidad municipal y el inframunicipalismo.

  8. La politización excesiva de los procesos decisorios y de gestión municipal.

  9. Los insuficientes sistemas de comunicación, intra y extraorganizativos.

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  10. Los problemas propios de las Administraciones públicas.

    Pronto en este servicio prestado desde la propia institución provincial empiezan a aparecer disfunciones. Por un lado, por la propia rigidez conceptual del modelo enfocado hacia la recaudación pero que obviaba la gestión tributa-ria71 . Por otro, surgen problemas derivados de la propia coordinación en la organización, cuando las líneas de acción departamentales no eran lo suficiente ágiles o podían fallar las acciones de comunicación (como las relaciones entre Tesorería y Gestión de Anticipos72). Además no existían entonces aplicaciones informáticas, aunque se empiezan a contratar las primeras versiones con empresas privadas.

    La presidencia de la Diputación Provincial, consciente de las limitaciones de la prestación de la recaudación desde la propia organización, y de la importancia estratégica del servicio tributario en defensa de la actuación y supervivencia de la institución provincial, se planteó, pues, un cambio en la organización del servicio. Se asume por tanto la posibilidad de llevar a cabo una descentralización funcional73.

    La redacción de la LBRL (art. 85.3) planteó a los Servicios Jurídicos de la Diputación estudiar detalladamente la posibilidad de constituir un organismo autónomo.

    En definitiva, los dos principales escollos legales que acarreaban la creación de un organismo autónomo especializado en la recaudación residían en resolver la autoridad que se derivaba de esta actividad de recaudación y en la

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    laboralización74 (no funcionarización de sus empleados). En cualquier caso, estos obstáculos fueron salvados a partir de la redacción de los primeros esta-tutos75 que le daban cobertura al existir claramente unas figuras funcionariales y profesionales que ejercieran la autoridad76 (secretario, interventor y tesorero).

    Cabe señalar, además, que el organismo autónomo que se estaba gestando en Alicante constituía una fórmula, sin duda, pionera en el entorno nacional.

    Se destacan dos argumentos para explicar la creación de un organismo autónomo, y que se trasladan al caso de la constitución del Organismo Autónomo Provincial de Gestión Tributaria. Primero, los motivos de orden psicológico, que se basan en la idea de corporeizar en una personificación la acción de la gestión tributaria y recaudación. Segundo, los motivos de carácter funcional que se concretan en: reducción de los controles jurídicos y económicos, flexibilidad en la gestión y agilización en la ejecución de decisiones (Martínez-Alonso, 2009: 12).

    Debemos recordar que los organismos autónomos provinciales tienen personalidad jurídica propia e...

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