Problemas planteados al reconocimiento general del derecho de sufragio a los extranjeros en las elecciones municipales en España derivados del principio de reciprocidad
| Autor | Félix Vacas Fernández |
| Páginas | 53-61 |
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Como hemos visto, a nivel constitucional, ni el artículo 1.2 ni el artículo 23 plantean problema alguno en relación al reconocimiento general del derecho de sufragio a los extranjeros en las elecciones municipales en España, tal y como el propio Tribunal Constitucional se encargó, ya en 1992, de establecer. Sin embargo, el artículo 13.2 de la Constitución sí lo hace al condicionar dicho reconocimiento a la reciprocidad.
Pues bien, para abordar la cuestión de determinar, en la medida de lo posible, las exigencias que se derivan de la mención de la reciprocidad como condición de reconocimiento del derecho de sufragio a los extranjeros residentes en España para las elecciones municipales, en primer lugar hay que hacer referencia a su fundamento y concepto generales; para, en segundo término, centrarnos en las consecuencias concretas que de ello se derivan para el tema que nos ocupa y las opciones posibles que, a partir de ahí, se pueden plantear.
En lo que sigue se abordará la explicación del principio de reciprocidad desde el Derecho Internacional, que es, como vamos a ver, el ámbito natural de su existencia y aplicación. Para ello trataremos de establecer, primero, el fundamento profundo de la reciprocidad en la Sociedad internacional y el Derecho que la rige, para posteriormente exponer su concepto y alcances generales cuando éste es utilizado.
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El principio de reciprocidad es uno de los principios básicos que informan las relaciones entre los Estados en la Sociedad internacional. En realidad, se trata de un mecanismo básico de regulación de las relaciones en cualquier sociedad y, en consecuencia, funciona como principio guía de las mismas. Si bien, debemos añadir inmediatamente que cuanto menos institucionalizada se encuentra una sociedad mayor será la importancia de este principio como guía de las relaciones de los sujetos que actúan en la misma, y a la inversa. De ahí que en las sociedades internas organizadas en Estados de Derecho la importancia de la reciprocidad sea menor, puesto que su función ha sido asumida por el Estado mismo a través de la institucionalización y centralización de la producción normativa, de un lado, y de los mecanismos de aplicación del Derecho, de otro. Como explica SIMMA: "Reciprocity is a Basic phenomenon of social interaction and consequently a guiding principle behind the growth an application of law. In highly developed domestic legal systems the idea of reciprocity has to a large extent been absorbed and supplanted by specific norms and institutions. (...) The lower the degree of institutionalization of a legal system, however, the more mechanisms of direct reciprocity prevail as such"60.
En efecto, es en la Sociedad internacional, donde precisamente la existencia de los Estados soberanos -entendiendo soberanía en su sentido wesfaliano de no reconocimiento de poder superior- ha impedido desde 1648 -cuando a través de los tratados que conforman la Paz de Wesfalia (Tratados de Münster y Osnabrück) se juridifica la noción de soberanía a nivel internacional- y hasta hoy la centralización de los mecanismos de producción normativa y de aplicación del Derecho Internacional, donde el principio de reciprocidad sigue jugando un importantísimo papel. Y ello, repito, a pesar de la evolución que ha venido experimentando la Sociedad internacional y el Derecho que la rige, en especial a partir de 1945 con la creación de Naciones Unidas; porque en esencia los Estados siguen apareciendo hoy, como ayer, como los sujetos principales de dicha sociedad, y siguen configurándose como entes soberanos, soberanía que sigue siendo el cimiento de toda la estructura de la Sociedad y del Derecho internacionales61.
Es verdad que, con la creación de Naciones Unidas, se produce un cambio de paradigma que hace incluso que debamos hablar de un Derecho Interna-
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cional clásico, hasta ese momento, y de un Derecho Internacional contemporáneo, a partir de entonces -con unas décadas de transición en el periodo de entreguerras-; y en el que, como hemos ya adelantado, la "humanización" del mismo no es uno de los elementos menores del cambio, con la aparición de la persona ya no sólo como el elemento población del Estado, sino como sujeto titular de derechos y obligaciones independientemente del Estado del que es nacional o de donde se encuentre, e incluso contra él.
Como explica PASTOR RIDRUEJO: "La sociedad internacional que comenzó a configurarse tras 1945 postula, por el contrario, una concepción distinta del Derecho Internacional. Es la concepción del Derecho Internacional Contemporáneo, que sería un ordenamiento jurídico de carácter social, institucionalizado y democrático. El Derecho Internacional Contemporáneo tendría un acusado carácter humanista y social. Se interesa así por lo pronto de la protección de los derechos fundamentales del hombre"62. Por su parte, DÍEZ DE VELASCO, más concretamente sobre el tema que nos ocupa, subrayó lo siguiente: "En lo que se refiere a los derechos individuales de los extranjeros, la fuerte emergencia del Derecho Internacional de los derechos humanos ha provocado que se intente superar la dicotomía nacional-extranjero al considerarse que los derechos que les amparan tienen su base, en unos y otros, en la condición humana, y, por tanto, deben ser iguales"63.
Pero, repito, este proceso, aún en desarrollo, no ha modificado, todavía, la esencia de la estructura de la Sociedad y el Derecho internacionales porque su fundamento básico sigue siendo el mismo: el Estado soberano64. Como describiera REUTER en la década de los 80 del siglo pasado, "la Comunidad internacional...
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