Planificación urbanística del turismo: la regulación de las viviendas de uso turístico en Madrid y Barcelona
| Autor | Alejandro Román Márquez |
| Cargo | Alejandro Román Márquez es licenciado en Derecho (2004), Doctor (2009) ?Universidad de Granada? y máster en Patrimonio Cultural y Natural (2012) ?Universidad Internacional de Andalucía?. Es profesor del Departamento de Derecho Administrativo de la Universidad de Sevilla y miembro del Instituto Universitario de Investigación García Oviedo. Sus... |
| Páginas | 22-39 |
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Urban planning of tourism: regulation of touristic apartments in Madrid and Barcelona
Alejandro Román Márquez
Universidad de Sevilla aroman2@us.es
NOTA BIOGRÁFICA
Alejandro Román Márquez es licenciado en Derecho (2004), Doctor (2009) −Universidad de Granada− y máster en Patrimonio Cultural y Natural (2012) −Universidad Internacional de Andalucía−. Es profesor del Departamento de Derecho Administrativo de la Universidad de Sevilla y miembro del Instituto Universitario de Investigación García Oviedo. Sus principales líneas de investigación son el Derecho del turismo y la contratación pública.
RESUMEN
Las importantes restricciones que el planeamiento urbano ha impuesto a las viviendas de uso turístico en las ciudades de Madrid y Barcelona imponen un examen de estas medidas desde el punto de vista de los principios de buena regulación económica, la libre prestación de servicios y la protección de los derechos fundamentales de ciudadanos en general y de propietarios de viviendas en particular.
PALABRAS CLAVE
Moratoria turística; planeamiento urbano; principios de buena regulación; viviendas de uso turístico.
ABSTRACT
The important restrictions that the urban planning has imposed on the touristic apartments in the cities of Madrid and Barcelona impose an examination of these measures from the point of view of the principles of good economic regulation, the free provision of services and the protection of the fundamental rights of citizens in general and owners of housing in particular.
KEYWORDS
Tourism moratorium; urban planning; principles of good regulation; touristic apartments.
SUMARIO
INTRODUCCIÓN. 1. LA REGULACIÓN DE LAS ACTIVIDADES DE ALOJAMIENTO TURÍSTICO A TRAVÉS DE LA PLANIFICACIÓN URBANÍSTICA: LOS PLANES URBANÍSTICOS ESPECIALES DE MADRID Y BARCELONA. 1.1. PERSPECTIVA GENERAL. 1.2. ALGUNAS CONSIDERACIONES SOBRE LA PLANIFICACIÓN URBANÍSTICA DEL ALOJAMIENTO TURÍSTICO DESDE LA PERSPECTIVA DE LA COMPETENCIA. 2. JUSTIFICACIÓN DE LAS RESTRICCIONES AL ESTABLECIMIENTO DE VIVIEN-
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DAS DE USO TURÍSTICO: LOS OBJETIVOS DE LA PLANIFICACIÓN URBANÍSTICA DE LOS USOS TURÍSTICOS. 3. RESTRICCIONES A LA EXPLOTACIÓN DE VIVIENDAS DE USO TURÍSTICO EN LAS CIUDADES DE BARCELONA Y MADRID. 3.1. RESTRICCIONES CONTENIDAS EN EL PLAN ESPECIAL URBANÍSTICO PARA LA REGULACIÓN DE LOS ESTABLECIMIENTOS DE ALOJAMIENTO TURÍSTICO, ALBERGUES DE JUVENTUD, RESIDENCIAS COLECTIVAS DOCENTES DE ALOJAMIENTO TEMPORAL Y VIVIENDAS DE USO TURÍSTICO DE LA CIUDAD DE BARCELONA. 3.2. RESTRICCIONES CONTENIDAS EN EL PLAN ESPECIAL DE REGULACIÓN DEL USO DE SERVICIOS TERCIARIOS EN LA CLASE DE HOSPEDAJE DE MADRID. REFLEXIÓN FINAL: OBJETIVOS BIENINTENCIONADOS, DIAGNÓSTICO DEFICIENTE Y CONSECUENCIAS IMPREVISIBLES. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS.
El fenómeno de las viviendas particulares ofertadas por sus propietarios como alojamientos turísticos ha alcanzado en los últimos años una enorme relevancia, tanto en España o en otros países de su entorno. Las ciudades de Madrid y Barcelona han aprobado recientemente instrumentos de planificación urbanística con la finalidad de regular los usos turísticos del suelo, entre los que se incluyen, además de la oferta clásica de establecimientos de alojamiento turístico (hoteles, hoteles-apartamento, hostales, pensiones, etc.), las viviendas particulares de uso turístico. La regulación de una determinada actividad económica se ha justificado tradicionalmente por la existencia de fallos de mercado, siendo los más usuales la existencia de asimetrías informativas1 y de externalidades negativas2. La planificación urbanística de las viviendas de uso turístico en Madrid y Barcelona se ha enfocado principalmente a la eliminación de las segundas, identificadas con la saturación de determinados espacios y servicios públicos y con el alza de los precios de la vivienda en las áreas centrales de sendas ciudades. Partiendo de esta premisa, los Ayuntamientos de Madrid y Barcelona se han dotado de unas normas extremadamente restrictivas de la actividad turística de alojamiento, con consecuencias inmediatas en el mercado de las viviendas de uso turístico.
El artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, que recoge el principio de buena regulación, dispone que, en el ejercicio de la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria, las Administraciones Públicas actuarán de acuerdo con los principios de necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia y eficiencia. En virtud de los principios de necesidad y eficacia, la iniciativa normativa debe estar justificada «[…] por una razón de interés general, basarse en una identificación clara de los fines perseguidos y ser el instrumento más adecuado para garantizar su consecución». En virtud del principio de proporcionalidad «[…] la iniciativa que se proponga deberá contener la regulación imprescindible para atender la necesidad a cubrir con la norma, tras constatar que no existen otras medidas menos restrictivas de derechos, o que impongan menos obligaciones a los destinatarios». Como recuerda Rodríguez Font (2017: 416), «[d]e todos estos principios el de necesidad, por su contenido, es del todo fundamental, pues su adecuada ponderación justifica la existencia de la norma en sí misma: si no hay razón de interés general, la intervención pública en forma de regulación queda deslegitimada».
Los organismos encargados de la defensa de la competencia (ACCO, 2014: 3; 2017: 5) recuerdan la obligación de realizar una evaluación del impacto competitivo de la intervención de las Administraciones públicas en la economía, análisis que debe estar basado en los principios de necesidad, proporcionalidad y mínima distorsión, así como en el resto de los principios de buena regulación eficiente y favorecedora de la competencia. La variable de competencia constituye para éstos un factor de decisión que no puede obviarse y que debe ser tenido en cuenta por los poderes públicos, puesto que la alteración de las condiciones de competencia en el mercado puede impactar en términos de cantidad, calidad y precios de la oferta y, por tanto, repercutir negativamente en el bienestar de los consumidores. Por esta razón, resulta
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imprescindible que los poderes públicos ponderen los diferentes intereses en juego, contraponiendo los beneficios asociados a la introducción de una restricción con los costes que implica en términos de menor competencia. En ausencia de este examen es posible que las restricciones generen innecesarios e injustificados costes en materia de competencia y prosperidad ciudadana, además de algunos problemas de legalidad.
La Comisión Nacional del Mercado y de las Comunicaciones (CNMC) publicó en el mes de julio de 2018 el Estudio sobre la regulación de las viviendas de uso turístico en España, que viene a actualizar las apreciaciones que sobre esta materia contenía el controvertido Estudio sobre los nuevos modelos de prestación de servicios y economía colaborativa −resultados preliminares− de 20163. En las mismas fechas se anunció el recurso contra la normativa urbanística municipal de viviendas turísticas de Madrid, Bilbao y San Sebastián, por considerar que resulta contraria con los principios de regulación económica eficiente, y después de que los Ayuntamientos afectados no contestasen a satisfacción de la CNMC sendos requerimientos previos para que justificasen la necesidad y proporcionalidad de estas medidas restrictivas o, alternativamente, procediesen a su anulación (CNMC, 2018b).
En las páginas siguientes se analiza el marco jurídico que las ciudades de Madrid y Barcelona han impuesto a las viviendas de uso turístico desde una perspectiva espacial a través de sendos planes urbanísticos especiales. Este examen evalúa la oportunidad de utilizar instrumentos de planeamiento urbanístico como medio para ordenar determinadas actividades económicas, la justificación de las medidas adoptadas por los Ayuntamientos de Madrid y Barcelona y su encaje con los principios de necesidad y proporcionalidad, así como la congruencia entre ambos principios y las medidas finalmente aprobadas.
El Ayuntamiento de Barcelona aprobó definitivamente, en su sesión plenaria del 27 de enero de 2017, el Plan Especial Urbanístico para la regulación de los establecimientos de alojamiento turístico, albergues de juventud, residencias colectivas docentes de alojamiento temporal y viviendas de uso turístico de la Ciudad de Barcelona (en adelante, PEUAT)4. Este instrumento de planificación, que deroga el preexistente Plan Especial Urbanístico para la regulación de...
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