La planificación urbanística municipal ante el cambio climático: expansión versus ciudad existente
| Autor | Fernándo López Pérez |
| Páginas | 377-403 |
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Sobresale en los últimos tiempos el cambio climático como el mayor problema ambiental al que se enfrenta la actual generación y, previsiblemente, las siguientes. El crecimiento continuado de las emisiones de los denominados gases de efecto invernadero (GEI) nos encamina a subidas de las temperaturas medias de nuestro planeta de alrededor de 4 ºC, con las desastrosas consecuencias que ello conlleva, y solo una disminución radical de las emisiones permitirá el logro de limitar esta subida a 1,5-2 ºC. Esta es una de las conclusiones del Quinto Informe de Evaluación del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC por sus siglas en inglés) de 2014, el cual, posteriormente, dio pie al conocido Acuerdo de París en 2015.
Dentro de este informe se advierte que las emisiones antropógenas de GEI dependen principalmente de la actividad económica, el estilo de vida, el uso de la energía, la tecnología y la política climática, además de otros factores íntimamente ligados a cómo se proyecta en el espacio el hecho urbano, el tamaño de la población y los patrones de uso del suelo1.
Es aquí donde entra en juego el fenómeno ciudad, tanto en la vertiente de adaptación como de mitigación del cambio climático. Su planificación y pautas de desarrollo, muchas veces herederas de una historia milenaria que se mezcla con las costumbres y usos actuales, se convierten en un factor más de la lucha contra el cambio climático.
En las siguientes líneas, se trata de aclarar cómo, desde la visión española, pueden las ciudades contribuir a esta lucha, centrándome fundamentalmente en la planificación urbanística, a través de la vuelta a la ciudad existente, y las dificultades con las que se topan la regeneración y renovación urbanas, nuevos paradigmas de nuestra legislación urbanística.
En la actualidad, a nivel mundial, más de la mitad de la población mundial vive ya en las ciudades. En lo que concierne a España, tal porcentaje se eleva al 80%, siendo que en las últimas décadas el proceso de expansión urbanística puede calificarse de espectacular2. Solo en el período que va desde 1997 a
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2006, se urbanizaron en España un total de 140.906 hectáreas para uso residencial (Burriel de Orueta, 2008)3.
La lucha contra el cambio climático exige una reducción de los GEI constante en la búsqueda de una economía baja en carbono, y que en la Unión Europea se ha traducido en una hoja de ruta que plantea que para el año 2050 el espacio comunitario deberá haber disminuido sus emisiones de GEI un 80% respecto de los niveles de 1990, y ello exclusivamente mediante reducciones internas, sin poder hacerse por tanto trampas al solitario mediante el uso de créditos internacionales4.
La acumulación de población en ámbitos urbanos, atendiendo a los objetivos de reducción de GEI, convierte a las ciudades en un escenario protagonista para la lucha contra el cambio climático -de teatro de operaciones decisivo lo califica Gaja i Díaz (2010)5-, y ello tanto en la vertiente de mitigación como de adaptación. Consecuencia de ello es el reconocimiento cada vez más evidente del papel de las ciudades y de las autoridades locales (municipios) en esta lucha, tal y como se indica expresamente en el Acuerdo de París de 20156. En este contexto, el Pacto de los Alcaldes sobre el Clima y la Energía7indica que «nuestra responsabilidad colectiva implica construir territorios más sostenibles, atractivos, habitables, resistentes al cambio climático y
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energéticamente eficientes», siendo que «las autoridades locales desempeñan un papel clave en la transición energética y la lucha contra el cambio climático, ya que gobiernan más cerca de la ciudadanía. Comparten con los Gobiernos regionales y nacionales la responsabilidad de luchar contra el cambio climático y están dispuestas a actuar independientemente de los compromisos que asuman otras partes».
Por ello cabe reflexionar sobre dos cuestiones. La primera, hasta qué punto las autoridades locales (municipios) pueden influir en la lucha contra el cambio climático, y, en segundo lugar, cabría cuestionarse sobre qué instrumentos re-sultan adecuados a tal fin.
Al respecto de la primera pregunta, tanto en materia de adaptación como mitigación, parece necesaria e imprescindible la aportación de los municipios. En lo que concierne a la adaptación, advirtiendo y diagnosticando los (presentes y futuros) riesgos que se derivarán del cambio climático, en los procesos de aprobación del planeamiento urbanístico fundamentalmente, tales como el riesgo de inundaciones.
Y en lo que se refiere a mitigación, téngase en cuenta que en el ámbito de las ciudades es donde se concentran muchos de los focos de emisión de GEI, al provenir estos directamente del transporte, la calefacción-refrigeración y el consumo doméstico, tal y como indica Gaja i Díaz (2010). En este sentido, «las ciudades son responsables, directa e indirectamente, de gran parte de las emisiones de CO2, por industria, transporte y consumo energético» (Paolini, 2012: 20). Así, los denominados «sectores difusos» (esto es, transportes, residuos, el residencial, comercial e institucional, además de la industria no cubierta por la directiva reguladora del comercio de emisiones GEI y la agricultura) son responsables en nuestro territorio del 60% de las emisiones GEI (Verdaguer Viana-Cárdenas, 2013). La mayoría de estos campos se encuentran muy relacionados con la «plasmación urbana y territorial de las actividades humanas»8.
De igual modo, la ONU-Habitat (2011) ya advertía que «los centros urbanos se han convertido en el verdadero campo de batalla de la lucha contra el cambio climático», pues, al fin y al cabo, «las ciudades del planeta son responsables de hasta el 70% de los dañinos gases de efecto invernadero, mientras que solo ocupan el 2% del territorio mundial». Y todo ello al margen del papel del suelo
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como depósito o sumidero de carbono, y cuya urbanización degrada tal papel fundamental, tal y como advierte la Agencia Europea de Medio Ambiente (2015).
Tales afirmaciones, sin embargo, hay que matizarlas, pues hay que tener en cuenta que muchos focos de emisión de GEI se sitúan en el ámbito urbano solo por una cuestión de conveniencia, y no porque sean consecuencia directa de la existencia misma de la ciudad. Piénsese, a modo de ejemplo, en los polígonos industriales en los que puedan ubicarse fábricas e industrias contaminantes, tal y como señala también la ONU-Habitat (2011)9.
Con independencia de que se afine más o menos la cuantificación exacta sobre la contribución del hecho urbano al cambio climático, se comprende de inmediato a tenor de los datos de población en ciudades la importancia que estas tienen en esta lucha. Resulta por tanto necesario responder a la segunda de las cuestiones, esto es, qué instrumentos resultan más adecuados a tal fin.
A este respecto, algunos son los campos que se consideran idóneos para la lucha contra el cambio climático. Me estoy refiriendo fundamentalmente a la movilidad sostenible, a las energías renovables y a la eficiencia energética en la edificación10, campos en los cuales los municipios cuentan con bastantes limitaciones de índole competencial, teniendo en cuenta el reparto de atribuciones entre Administraciones actualmente existente (Mora Ruiz, 2012: 3 y 8)11. Y es
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que «resulta dudoso que nuestro actual marco jurídico e institucional posibilite la ejecución de las políticas locales de clima tal y como desde foros europeos y supraeuropeos se viene indicando. Cuestiones como el gobierno multinivel y las estructuras de cooperación o la planificación energética, territorial y urbanística tienen en nuestro país una regulación que propicia poco, cuando no impide, las iniciativas locales que requieren los ámbitos de los que nos venimos ocupando» (Galera Rodrigo, 2016: 493).
Un segundo campo, que es el que más interesa a los efectos de este trabajo, es el de la planificación urbanística, potestad tradicionalmente vinculada en nuestro ordenamiento jurídico a las entidades locales, y que en materia de lucha contra el cambio climático se puede considerar como idónea, como así destaca la Agencia Europea de Medio Ambiente (2011: 171 y 174), organismo que refiere la posibilidad de «planificar la ciudad de forma que se facilite un transporte urbano sostenible, unas viviendas de bajo consumo energético, etcétera», por cuanto «el diseño urbano debería facilitar una mayor reducción del consumo energético medio individual».
De este modo hay que valorar, primeramente, si el hecho de que la elección del modelo de ciudad a través de la planificación urbanística, atendiendo a todos los factores de emisión de GEI tal y como se ha expuesto hasta el momento, puede tener un impacto trascendental en la cantidad de emisiones GEI. Sobre todo teniendo en cuenta que «en España el 40% de la energía consumida procede de la edificación y del transporte» (González Bustos, 2017: 144). El problema es que se trata de ámbitos en los que las competencias municipales están limitadas, como ya he referido más arriba (por ejemplo, la calidad de la edificación se regula fundamentalmente en el Código Técnico de la Edificación12, que es competencia estatal), pero una adecuada ordenación espacial de la ciudad podría coadyuvar en la labor de mitigación del cambio climático. Otra...
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