La planificación territorial de las zonas turísticas en España
| Autor | Avelino Blasco Esteve |
| Cargo | Catedrático de Derecho Administrativo Universitat de les Illes Balears |
La planificación territorial de las zonas turísticas en España1
A efectos de conseguir un desarrollo turístico armónico y sostenible, son esenciales la normativa y la política relativas al planeamiento urbanístico y territorial de las zonas o espacios turísticas, es decir, dónde y cómo se pueden construir los hoteles y apartamentos turísticos. Estamos partiendo así del supuesto de que los hoteles o apartamentos turísticos estén ubicados en zonas urbanas o urbanizables, con lo que dejo al margen de mi exposición los supuestos de establecimientos de alojamiento de turismo rural, turismo de interior, turismo de aventura, e incluso turismo urbano en ciudades.
En este punto, conviene hacer algunas afirmaciones o proposiciones que considero básicas o esenciales:
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El primer punto que conviene recordar es algo que arquitectos y geógrafos han repetido reiteradamente: en la relación entre turismo y territorio, éste forma parte del producto turístico, ya que el territorio producido es al mismo tiempo el producto que se ofrece al cliente2. Como ha señalado BARRADO3, gran parte de los elementos que conforman el producto turístico son bienes y servicios no comercializables que no tienen precio de mercado (calidad del aire, del paisaje urbano y del natural, tranquilidad, movilidad, dotación de infraestructuras, etc.), por lo que difícilmente van a ser correctamente provistos y gestionados por el sector privado. El resultado es que de forma más o menos consciente la mayor parte de los turistas acaban consumiendo no un producto al uso, sino algo más complejo, un ámbito territorial, un destino, que por tanto debe ser entendido al mismo tiempo como una realidad sectorial y territorial. Con ello se acaba asociando el producto al destino, entorno o lugar en el que se consume4: «El hecho de que el producto turístico no sea transportable supone la coincidencia entre lugar de producción y consumo, con lo que cualquier transformación del territorio durante el proceso de producción se acaba incorporando al producto e incide positiva o negativamente en su calidad»5.
La conclusión es así la importancia esencial que tiene el territorio sobre el que se despliegan las actividades turísticas sobre el mismo producto turístico y, más en general, sobre el turismo.
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Si el territorio turístico es tan importante en definitiva para el producto turístico, la ocupación y transformación del espacio turístico no puede ser dejado en manos exclusivamente privadas sino que tiene que ser objeto de una decidida intervención pública. Esa intervención comienza precisamente con la tarea de planificar y programar la ocupación y transformación del suelo, es decir, con la planificación territorial y urbanística. Con ello llego al segundo punto o postulado que quiero destacar: la ineludible necesidad del planea-miento físico (territorial o urbanístico). En los últimos años ha habido en España y en Europa una cierta reacción contra los complejos y largos procedimientos administrativos que se precisan para aprobar los planes territoriales y urbanísticos; ha habido incluso ciertas reformas legislativas que flexibilizaban al máximo la misma necesidad de los planes, en aras de una mayor celeridad y eficacia de los procesos económicos urbanizadores y edificatorios: se alude allí a necesidades del «mercado», a la conveniente desregulación y a la liberalización. A mi juicio se trata de una línea equivocada: la planificación territorial o urbanística es indispensable en todo caso, y más aún en los espacios turísticos por las razones aludidas: sin plan, lo único que existe es desorden, puro interés privado, aprovechamiento intensivo —especulativo— del territorio, descuido de los intereses públicos o colectivos. Incluso con plan, si éste no es un planeamiento razonable o adecuado (por ejemplo, si permite altas intensidades edificatorias), el resultado final es asimismo un desastre: grandes edificios en primera línea de costa creando un efecto «pantalla» sobre la misma, ocupación excesiva de los espacios litorales, degradación de los espacios naturales, excesiva congestión de toda la zona turística. En palabras de BLANQUER, «frente a la improvisación privada, la planificación pública; ese podría ser el resumen de una de las líneas básicas del nuevo Derecho del Turismo; frente a la improvisación del sector privado adquiere relieve y pujanza la planificación pública en materia turística... En lugar de seguir un análisis parcial
- aislado de cada problema turístico, se desarrolla una perspectiva global y de conjunto que abarca desde la protección del entorno natural y urbano al desarrollo de las infraestructuras, pasando por la protección y rehabilitación del patrimonio histórico y cultural, o la mejora de los servicios policiales y la seguridad ciudadana, la publicidad institucional desarrollada por las Administraciones públicas
- el fomento de la calidad en la gestión empresarial del sector turístico privado»6.
Se necesita pues la planificación territorial, entendida como diseño de las grandes líneas que deberá seguir la futura ocupación y transformación física del suelo, como programación de las actuaciones que tengan incidencia sobre el territorio. La propia OMT ha destacado la necesidad de abordar a través de una adecuada planificación la ordenación de un determinado espacio o zona turística si se pretende que el mismo pueda llegar a adquirir un valor relevante como producto turístico7.
La necesidad de la planificación de los espacios turísticos se ve confirmada si la vinculamos a la idea de desarrollo sostenible. Como dice acertadamente RAZQUÍN, «se entiende en este sentido que para que pueda haber un desarrollo sostenible y una pervivencia de los valores naturales, es obligado acudir a la planificación del modo de fijar los límites de actuación de los entes públicos y de los particulares en orden a preservar y mantener el ambiente en unas condiciones que lo hagan perdurable. De ahí que la planificación esté unida al derecho al medio ambiente adecuado, y la legislación administrativa contemple los planes como una figura no sólo de desarrollo económico, sino como un instrumento genérico y global que permite aunar esfuerzos en orden a la conservación de los recursos naturales»8.
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Llegados a este punto, debemos formular un tercer postulado, a saber: la íntima relación que existe entre planificación de los espacios turísticos y la planificación territorial y urbanística. No puede haber una adecuada ordenación turística (y, por tanto, de los espacios turísticos) sin que exista a la vez y de manera coordinada una razonable ordenación territorial y urbanística, ya que aquélla forma parte indisociable de ésta. Es evidente que las edificaciones que contienen los establecimientos hoteleros forman parte del tejido territorial de la zona en la que se hallan y que, en muchas ocasiones, esas edificaciones se entremezclan con otras destinadas a usos residenciales permanentes (vivienda). Por otra parte, el uso turístico reviste en muchas ocasiones la forma de uso residencial cuando se localiza en apartamentos o villas que no tienen la condición de establecimientos turísticos, con lo que se habla entonces de turismo residencial. Además, el paisaje global o de conjunto del espacio turístico es uno de los componentes esenciales del producto turístico, como ya se ha dicho, determinando en gran parte la imagen que los turistas perciben de dicho destino turístico.
Todo lo anterior implica que, cuando se planifica el territorio, se ha de hacer de manera global, ya que la planificación territorial ha de ser global o integral por definición, es decir, ha de comprender todos los usos a que se destina el suelo que se ordena y las condiciones esenciales de su ocupación y utilización, incluyendo como es lógico todas las edificaciones que vayan a existir en la zona, tanto las destinadas a uso de alojamiento turístico como las destinadas a uso residencial. La planificación ha de comprender también la ubicación de las grandes infraestructuras y de los equipamientos públicos, ya que no tendría sentido hacerlo en planes separados. Esta es la única manera de planificar el territorio correctamente y éste es el primer requisito para que el producto turístico final (los establecimientos hoteleros o similares) sea adecuado.Y, en consecuencia, si la planificación urbanística y territorial no existe, o si es insuficiente, o si es inadecuada, es muy probable que los establecimientos que finalmente se construyan no sean los adecuados o no sean armónicos entre sí, formando un conjunto desordenado y perjudicando en definitiva el paisaje y la imagen del destino turístico.
El concepto que aquí se afirma consiste entonces en que la planificación de los espacios o zonas turísticos forma parte indisociable de la planificación territorial y urbanística, por lo que no puede haber buena y adecuada planificación de aquéllos sin que exista una correcta planificación territorial y urbanística.
A estos efectos, y sin necesidad de entrar en el examen detallado de cómo se resuelve el tema en las distintas Comunidades Autónomas9, la fórmula mejor es sin duda la de integrar la ordenación de los espacios turísticos en los planes territoriales de carácter integral. Como luego veremos, en algunas Comunidades Autónomas españolas —como Islas Baleares y Canarias— ya se ha hecho así, y las últimas tendencias en este punto consisten en regular con detalle las zonas turísticas en los...
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