Planificación territorial, protección civil y prevención de riesgos. La experiencia francesa.
| Autor | Josep Ochoa Monzo |
| Cargo | Profesor Titular de Derecho Administrativo. Universidad de Alicante |
-
LA ORDENACION TERRITORIAL Y LA PLANIFICACION URBANISTICA
La planificación urbanística y la ordenación del territorio son mecanismos de una misma función pública: la de regulación del uso del suelo en cuanto recurso natural y soporte de las actividades humanas (Ref.). La ordenación del territorio presenta un significado poco claro que comienza ya con la inadecuación de una expresión derivada del derecho francés (Ref.), si bien en cuanto función pública es posible aprehenderla partiendo de la definición amplia consagrada en la Carta Europea de Ordenación del Territorio, que recogen algunas leyes autonómicas (Ref.). Para el Tribunal Constitucional, y sin perjuicio de otras consideraciones, «la ordenación del territorio tiene por objeto la actividad consistente en la delimitación de los diversos usos a que puede destinarse el suelo o el espacio físico territorial» (Ref.); por lo que dicha ordenación viene referida sobre todo a las actividades humanas que pueden desarrollarse en el mismo (Ref.). De ahí, que ya como técnica específica, ya como competencia administrativa, ya como política, la ordenación del territorio presenta al menos un contenido y unos objetivos relativamente identificables que se derivan de la que es la función horizontal por excelencia llamada a condicionar las funciones sectoriales o verticales (Ref.).
La planificación u ordenación urbanística, por contra, con tener una vocación distinta a la anterior es parte integrante de una misma y más amplia función. Efectivamente, junto con LOPEZ RAMON (Ref.) y SANCHEZ MORON (Ref.) «podemos entender por ordenación del territorio aquella función pública que tiene por objeto establecer un marco de referencia espacial para las distintas actividades humanas, ya sean de asentamiento de la población, productivas o de protección de los recursos naturales, señalando la vocación de las distintas zonas del territorio»; mientras que «en el marco territorial que esa ordenación persigue, la planificación urbanística strictu sensu tiene por objeto específico regular la utilización del suelo a efectos de la urbanización y la edificación» (Ref.). Pues bien, tanto la ordenación territorial como la planificación urbanística pueden verse como medidas de prevención de riesgos, ya naturales, ya antropógenos, por cuanto todo riesgo se presenta y actualiza, precisamente, en aquello que se ordena en ambas: el espacio, el territorio, el suelo.
Siguiendo la reflexión que lleva a cabo QUINTANA LOPEZ (Ref.), se asume como hipótesis que la prevención de riesgos, de peligros para las personas y sus bienes, se halla íntimamente vinculada a una buena planificación territorial. Así, de manera similar a lo que ocurre con el medio ambiente en donde esa conexión es evidente (Ref.) por cuanto la ocupación y uso del suelo pueden racionalizarse y protegerse en la medida en que puede impactar sobre el medio natural, igualmente las actividades y las personas que se asienten sobre un territorio son vulnerables a riesgos o pueden agravar los efectos de otros, por lo que ambas contingencias pueden minimizarse si existe una planificación adecuada que los considere. Y es en el territorio en donde pueden actualizarse los riesgos mayores que deben ser objeto de otra planificación distinta: la de protección civil en cuanto servicio público.
En suma, se trata de reivindicar el papel activo que a la planificación territorial le está reservado para la prevención de riesgos, tanto naturales como tecnológicos, lo que no es algo desconocido ni para el legislador de protección civil (Ref.), ni para el de planificación territorial (Ref.), ni para la doctrina.
Así, FIGUERUELO ALMAZAN constata los efectos negativos de esa conexión inexistente, es decir, que la aparición de una ordenación territorial y de una planificación urbana ajenas completamente al factor riesgo, han coadyuvado a generar el GRAN RIESGO, que puede y debe ser objeto también de una planificación territorial latu sensu (Ref.), afirmación en la que coincido, aún a riesgo de sobredimensionar el papel de la propia ordenación territorial (Ref.). Igualmente responsables en su día de la protección civil en España propugnaron la articulación de sistemas preventivos y eficaces, políticas de ordenación del territorio integrales que tomen como dato fundamental la existencia de determinados riesgos, y en función de ellos emprendan las obras de infraestructuras necesarias, planificando adecuadamente el territorio» (Ref.); MARTIN MATEO, por su parte, afirma que «parecería particularmente sensato que la ocupación del suelo, especialmente para uso residencial, se realizara de acuerdo con los imperativos naturales» (Ref.).
Fuera de España, DI PASSIO destaca el papel de la planificación territorial como herramienta para la prevención de riesgos, sobre todo naturales, lo que enlaza con la política social y territorial y con la mejora de la calidad de vida, partiendo de la base de que una disminución de los riesgos repercute en la mejora de dicha calidad (Ref.), si bien el ejemplo particularmente claro es el del derecho francés, al que dedicaremos atención específica sobre todo en cuanto a los riesgos naturales.
En resumen, interesa constatar la vocación natural de la ordenación territorial y de la planificación urbanística para limitar de alguna manera tanto los riesgos ligados a las actividades humanas, como para prevenir los efectos de riesgos naturales, partiendo de una medida relativizable: o bien restringir o limitar -siquiera sea exigiendo mayores medidas de seguridad- la localización de las actividades peligrosas que puedan implicar riesgos para las personas y los bienes; o bien, restringir o limitar -igualmente condicionado a la adopción de medidas de seguridad, si fuera el caso- la ocupación del territorio en zonas de riesgo. Lo que, por supuesto, requeriría un análisis previo del mismo y, en su caso, una zonificación territorial. Como señala TRONCHON, la acción administrativa puede abarcar aquí tres ámbitos: la prevención de los riesgos naturales; la limitación de los efectos de estos que pueden verse agravados por la acción antrópica y, sobre todo, por la presencia de construcciones inadecuadamente implantadas; y la prevención de riesgos antrópicos o ligados a las actividades humanas más peligrosas, y en cuanto al emplazamiento y ubicación de las mismas (Ref.).
Pero antes de exponer donde se sitúa el derecho español al respecto y, sobre todo, la interesante experiencia francesa, conviene precisar algunas ideas previas. Efectivamente se está hablando de riesgo, de limitación y prevención de los mismos a través de la planificación territorial. Pero, ¿qué hay que entender por riesgo?, ¿qué es exactamente la prevención de riesgos?, ¿qué papel podría desempeñar la planificación territorial?, ¿dónde y cómo encaja en todo esto la protección civil?
-
EL RIESGO COMO FACTOR DE ORDENACION
-
EL RIESGO
El Ordenamiento Jurídico utiliza profusamente el concepto de riesgo (Ref.), y es posible encontrar algunas definiciones bajo la cláusula típica «a los efectos de lo previsto en» (Ref.). Pero salvo supuestos puntuales, el legislador utiliza el concepto en alguna de sus dos frecuentes acepciones, ya en la gramatical, ya en la más específica probabilística o matemática.
Delimitar por ello qué sea el riesgo puede tener cierta relevancia aquí, pero también desde el momento en que es manejado en otros sectores del Ordenamiento, por ejemplo, en el Derecho Mercantil, a través de la regulación del contrato de seguro; en el Derecho Civil, esencialmente dentro de la teoría del riesgo en materia de responsabilidad (Ref.); en el Código Penal, y en los delitos de este tipo (Ref.); y por último, en el Derecho Administrativo, desde el momento en que el riesgo y la prevención del mismo están ligados a conceptos como los de «protección» o «seguridad» (Ref.), que...
-
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba