Los planes generalesde ordenación como paradigmasdel urbanismo español

AutorManuel J. Sarmiento Acosta
CargoProfesor Titular de Universidad de Derecho Administrativo de la Universidad de Las Palmas de Gran Canaria Magistrado Suplente del Tribunal Superior de Justicia de Canarias
I Las bases del modelo de planeamiento: la ley del suelo de 1956

Es conocido que la Ley de régimen del suelo y ordenación urbana, de 12 de mayo de 19561, marcó un hito en la historia del Dere cho urbanístico español, como es reconocido por la generalidad de la doctrina especializada, y se encarga el legislador, incluso, de resaltar2. Se trata de una Ley que establece un régimen jurídico en el cual los poderes públicos -y, muy especialmente, la Administración-, asumen la entera responsabilidad en lo concerniente a la ordenación urbanística, configurando al urbanismo como una auténtica función pública3indeclinable, y consagrando un nuevo estatuto de la propiedad del suelo bien distinto al que previó el Código civil en los artículos 348 y siguientes, pues a partir de esta LS’56 el «ius aedificandi» pasa a ser una atribución expresa del Plan urbanístico (art. 70, LS’56). Con el establecimiento de este nuevo régimen, el propietario ya no es ese titular que dispone de un haz de facultades sobre el inmueble sin más limitaciones que las que establecen las Leyes, sino que debe ejercer estas facultades en los términos establecidos en el correspondiente Plan urbanístico.

Es cierto que la noción de Plan, como instrumento para organizar y racionalizar el uso del espacio, no es una creación «ex novo» de la LS’564. Buceando en los antecedentes del urbanismo, se puede llegar más lejos en el túnel del tiempo; desde luego, mucho más allá de la Revolución industrial. Así, por citar sólo algunos, las famosas Leyes de 1573 de Felipe II (Leyes de Indias)5, que consagran el plano regular ajedrezado. Más recientemente, podemos encontrar los "planos de alineaciones", inspirados en la experiencia francesa del período napoleónico, que suponen que las edificaciones y usos del suelo tengan que acomodarse necesariamente a las líneas que se establecen previamente en un plano por las autoridades municipales6; los célebres "planes de ensanche", con el de Madrid y Barcelona a la cabeza (1860) (Ley de Ensanche de las Poblaciones, de 29 de junio de 1864), o, en fin, las previsiones que contenía la legislación local dictada antes de la LS'56, como la Base XVI de la Ley de Bases de Régimen Local de 1945, que aludía a un Plan completo de urbanización. Ahora bien, esta dimensión del Plan es distinta a la que establece la LS'56, porque, como refiere BASSOLS COMA, mientras "en la legislación urbanística anterior los planes o planos de Urbanismo se formulaban en función de la obra u obras de transformación urbana que se programaban y, en base a las mismas, se imponían una serie de limitaciones (...) la concepción de la planificación de la Ley del Suelo es radicalmente diversa", pues los Planes no sólo contienen previsiones de obras -que también- sino que concretan una auténtica regulación de los diversos usos y destinos que desde el punto de vista urbanístico es susceptible el suelo en función de su diversa calificación7.

Lo verdaderamente nuevo de la LS'56 es, de un lado, el carácter, concepto y alcance que se le otorga al Plan; y, de otro, que se erige éste como una pieza central del modelo. Se instaura, como enfáticamente dicen MUÑOZ MACHADO y LÓPEZ BENÍTEZ8, el "Reino del Plan", en cuanto que este instrumento se convierte en el medio fundamental de que se valen las Administraciones Públicas para configurar las facultades de los propietarios, condicionar el desarrollo de la ciudad y equilibrar los beneficios y cargas que derivan del crecimiento de la población y la necesidad de incorporar nuevo suelo. Es en este contexto donde el Plan encuentra su nueva dimensión, pues se le asigna un papel conformador destinado a prefigurar y anticipar la ciudad y el uso del suelo9. El Plan urbanístico, pues, delimita y especifica el contenido del derecho, establece el diseño de la ciudad, y, por último, dispone los instrumentos precisos para ejecutar las transformaciones que el modelo asumido exige (cfr. arts. 3 y 76, TR'76, y 8, TR'9210).

En coherencia con esta concepción, la LS'56 estableció un auténtico sistema de Planes, esto es, un entramado de instrumentos trabado y relacionado entre sí, que se conectaba conforme a los principios de jerarquía y especialidad11. En este sistema, cada Plan tiene distinto ámbito, carácter y alcance. Unos tienen ámbito nacional o regional, otros meramente municipal. Algunos se desenvuelven con un carácter eminentemente directivo, y no operativo, en tanto que participan de la ordenación del territorio (como el caso del Plan Nacional), mientras otros ostentan auténtica naturaleza urbanística. Dentro de estos últimos es preciso, asimismo, hacer una subclasificación que consiste en distinguir los que tienen carácter general o integral, y naturaleza originaria, constituyendo el núcleo que funda la ordenación urbanística, de aquellos otros instrumentos de planeamiento que sólo desarrollan las determinaciones del Plan General, o afectan exclusivamente a un objeto. Sin duda dentro de este

Esta esencialidad para el modelo implantado de este instrumento de ordenación se observa en la legislación estatal, y, también, en la legislación aprobada por las Comunidades Autónomas, donde se ha decidido configurar un sistema de planeamiento similar.

II Caracteres generales de los planes

El Plan General es el de mayor relieve para el sistema de planeamiento, y ésta es la causa por la que la propia Ley establece mecanismos de cierre que realzan su posición y función, como sucede con las Normas Subsidiarias y Complementarias, para abordar los casos de municipios sin plan, o los Proyectos de delimitación de suelo urbano.

Prima facie, el Plan General de Ordenación tiene el carácter inherente a todo Plan, esto es, se trata de un instrumento que hace un diagnóstico de la realidad que pretende ordenar, realiza un pronóstico, fija unos objetivos y prioridades, y señala qué medidas y actuaciones deben ejecutarse para alcanzar tales objetivos. El Plan así concebido se inserta en el necesario actuar racional y organizado que todo ente, sea público o privado, debe desarrollar a la vista de las circunstancias concretas y de los propósitos asumidos. No obstante, esta afirmación es insuficiente -por abstracta y genérica- para entender la verdadera dimensión del Plan General, y por ello es

- es el instrumento de planificación de mayor relieve del sistema. De ahí la calificación de "paradigma" que se ha resaltado anteriormente, y por esta causa se regulan mecanismos de cierre como son las Normas Subsidiarias y los Proyectos de delimitación de suelo urbano, o se establecen prescripciones como la que lucía hasta hace muy poco tiempo en la derogada Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre régimen del suelo y valoraciones13(art. 11), según la cual en "los municipios que carezcan de planeamiento general, el suelo que no tenga la condición de urbano de conformidad con los criterios establecidos (...) tendrá la consideración de no urbanizable";

- es un plan de ordenación estrictamente urbanística, y no de ordenación del territorio, por lo que se contrapone a instrumentos de ordenación como los Planes Directores Territoriales de Coordinación. Ahora bien, la circunstancia de que sea un elemento basilar del sistema de planeamiento no le exime de su sometimiento al principio de jerarquía y del respeto del principio de especialidad, toda vez que, por una parte, se exige que observe y cumpla con los Planes de rango superior - en caso de existir-14; y, por otra, no puede entrar a regular ámbitos que están fuera de su alcance territorial, objetivo y funcional. No puede, entonces, usurpar o invadir el ámbito y las funciones de otros Planes, no sólo urbanísticos, sino de otros sectores o áreas de la acción pública (art. 5.2 de la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de conservación de los Espacios Naturales y de la flora y fauna silvestre)15;

- se trata de un Plan de carácter originario, ya que su aprobación no requiere la existencia de ningún otro plan previo, integral, puesto que abarca o se extiende sobre todo el territorio municipal o varios términos municipales, según los casos, y, además, comprende una multiplicidad de aspectos (clasificación y calificación del suelo, localización de infraestructuras, etc.). Es, asimismo, un Plan necesario, toda vez que resulta indispensable para poder formular el planeamiento de desarrollo, y la subsiguiente actividad urbanizadora y edificatoria, y, además, es un Plan operativo16, y no meramente programático o directivo, pues sus determinaciones vinculan o afectan de manera directa a la situación urbanística del suelo y legitima la acción directa en orden a la urbanización y edificación. Se diferencia aquí de otros Planes que sólo contienen directrices;

- tiene una triple finalidad, en cuanto a) fija el modelo de ciudad o espacio urbano (art. 3, TR'76), b) delimita y concreta las facultades que implica el contenido del derecho de propiedad inmobiliaria (arts. 76, TR'76, y 8, TR'92), y c) establece los instrumentos y medios necesarios para emprender las transformaciones que requiere, así como la secuencia temporal;

- tiene naturaleza reglamentaria, lo que supone que sus determinaciones vinculan tanto a las Administraciones Públicas como a los particulares17, y se debe aprobar con arreglo a un procedimiento bifásico18, y complejo; excluyéndose la posibilidad de iniciativa particular en su formulación19.

Dicho esto, es preciso subrayar que a partir de la distribución...

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