El planeamiento urbanístico como instrumento para el desarrollo sostenible

AutorMª. Fuensanta Gómez Manresa
Cargo del AutorProfesora Contratada Doctora de Derecho Administrativo (Acr. Profesora Titular de Universidad) Universidad de Murcia
Páginas53-105

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1. El imprescindible equilibrio entre el espacio"natural" y "social", entre la "conservación" y la "explotación", en la planificación urbanística

Como hemos afirmado anteriormente, el desarrollo sostenible, como se explicita en la STSJ de Castilla y León de 29 de noviembre de 2003 [JUR 2004, 85186], confirmada en vía de casación por la STS de 20 de diciembre de 2006 [RJ 2006, 9853], "pretende equilibrar el máximo de protección natural sin renunciar al mayor desarrollo posible, buscando proteger los recursos naturales, sin menoscabo de su necesaria explotación en aras a un desarrollo social y económico ordenado, esto es, consolidar un desarrollo socialmente deseable, económicamente viable y ecológicamente prudente".

En consecuencia y como se puntualiza en la citada resolución judicial, la Administración debe elegir los proyectos que mejor cumplan con dichos objetivos, "pero siempre teniendo en cuenta que la protección o conservación debe ser dinámica en lugar de estática; de manera que conservar una zona protegida sea administrarla armónicamente, tanto para satisfacer las necesidades socio-económicas de las poblaciones que las habitan y circundan, como para mantener y

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reconstruir el equilibrio de sus sistemas biológicos, no pudiéndose aceptar criterios que fundamentados en reminiscencias administrativas o tendencias sectoriales consideran que conservar un espacio significa exclusivamente protección estática, con una utilización nula o casi nula de los recursos, olvidando los condicionamientos socio económicos de las diferentes comunidades humanas, sino que ha de buscarse el punto de equilibrio entre explotación y conservación, que viene directamente exigido en la constitución cuando en su artículo 45 impone la "utilización racional" que requiere adoptar soluciones intermedias entre la protección exclusivista y el aprovechamiento a ultranza de los recursos naturales, esto es, el equilibrio entre el espacio natural y el espacio social".

Como se expone en la STS de 15 de julio de 2011 [RJ 2011, 6538], la protección del medio ambiente puede hacerse desde una triple óptica: desde un Derecho reactivo, que haga frente a los daños que ya se han producido ("quien contamina paga"); desde un Derecho que haga frente a riesgos conocidos antes de que se produzcan ("prevención"); y finalmente desde un Derecho que preveay evite amenazas de daños desconocidos o inciertos ("precaución").

Los mencionados principios de cautela y protección medioambiental del Derecho de la Unión Europea hacen recaer sobre la entidad que pretende una acción con impacto negativo en el medio ambiente la carga de la prueba para demostrar la compatibilidad de la intervención con el mismo; toda vez que, como se señala en la citada resolución, cuando la intervención afecta a especies protegidas y en peligro de extinción "dichos principios sirven a una actitud de respeto al entorno natural que implica el abandono del principio de arrogancia de los seres humanos en relación con el desarrollo soste-nible de su entorno".

De este modo, como precisa la sentencia, cuando se presenta un proyecto sobre suelo protegido es el momento de analizar si éste se sitúa "en lo que podríamos denominar un área de certeza negativa por poseer un claro impacto nocivo para el medio ambiente, aún con las medidas correctoras propuestas, lo que conlleva en forma inevitable su denegación. Esta denegación no es infundada, irrazonable o arbitraria, como se va a razonar. En con-

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secuencia, la carga de abandonar ese área negativa de certeza y probar, en cambio, la compatibilidad del proyecto con el medio ambiente recae sobre la entidad que lo promueve, siendo a partir de ese momento... cuando sería posible entrar a valorar qué medidas correctoras debería aplicar la Administración en el ejercicio de sus potestades discrecionales".

El mencionado principio de precaución, derivado del principio de previsión del Derecho alemán (Vorsorgeprinzip) y recogido en la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, ha sido incorporado por diversos instrumentos internacionales sobre el medio ambiente (Declaración de Río sobre medio ambiente y desarrollo de 1992), por el Derecho de la Unión Europea (artículo 130.2 R del Tratado de la Unión Europea, modificado por el Tratado de Lisboa de 13 de diciembre de 2007, ratificado por Instrumento de 26 de septiembre de 2008), por la Directiva 92/43/CEE, del Consejo, de 21 de mayo, sobre la conservación de los hábitats naturales y de la flora y fauna salvajes, así como por la jurisprudencia de la Unión (desde la inicial STJCE de 5 de mayo de 1998 "Reino Unido/Comisión y National Farmers' Union" o la STEDH de 17 de enero de 2006, Caso Liginbuhl contra Suiza) y la española, entre otras las SSTS de 15 de julio de 2011 [RJ 2011, 6538], de 8 de marzo de 2012 [RJ 2012,5044], SAN de 22 de mayo de 2013 [JUR 2013,183437]55.

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Se ha de constatar que el artículo 45 de la Constitución configura el medio ambiente como un bien jurídico de cuyo disfrute es titular la ciudadanía y cuya conservación es una obligación que comparten los poderes públicos y la sociedad en su conjunto; pese a que la expresión "desarrollo sostenible" no aparece recogida en el Texto Constitucional -que antecede en casi una década al informe Bruntland-, obstáculo eliminado por la jurisprudencia al conectar el desarrollo sostenible al contenido de los artículos 45 y 130 CE56.

Significativa, a este respecto, es la argumentación contenida en la STC 102/1995 que, desde la perspectiva competencial cons-titucionalizada sobre el medio ambiente, señala en su FJ. 4o:

"La configuración de la competencia en esta materia, que comparten el Estado y las Comunidades Autónomas, con-

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tiene un primer elemento objetivo, estático, el medio ambiente como tal, y otro dinámico, funcional que es su protección, soporte de las potestades a su servicio. Ambos aspectos de tal actividad pública hacen surgir el componente medioambiental de las demás políticas sectoriales. En definitiva, a este título habilitante se acogen, como cobertura constitucional, la Ley 4/1989 y los tres Reales Decretos dictados para desarrollarla. Su invocación exige que nos encaremos sin más con el concepto en su dimensión sustantiva, una vez expuesta la procesal. Para ello hemos de remontarnos a la calidad de vida como aspiración situada en primer plano por el Preámbulo de la Constitución, que en principio parece sustentarse sobre la cultura y la economía, aun cuando en el texto articulado se ligue por delante a la utilización racional de los recursos naturales y por detrás al medio ambiente con el trasfondo de la solidaridad colectiva. En suma, se configura un derecho de todos a disfrutarlo y un deber de conservación que pesa sobre todos, más un mandato a los poderes públicos para la protección (artículo 45 CE). En seguida, la conexión indicada se hace explícita cuando se encomienda a los Poderes públicos la función de impulsar y desarrollar se dice, la actividad económica y mejorar así el nivel de vida, ingrediente de la calidad si no sinónimo, con una referencia directa a ciertos recursos (la agricultura, la ganadería, la pesca) y a algunos espacios naturales (zonas de montaña) (artículo 130 CE), lo que nos ha llevado a resaltar la necesidad de compatibilizar y armonizar ambos, el desarrollo con el medio ambiente (STC 64/1982). Se trata en definitiva del "desarrollo sostenible", equilibrado y racional, que no olvida a las generaciones futuras, alumbrado el año 1987 en el llamado Informe BrunÜand, con el título "Nuestro futuro común" encargado por la Asamblea General de las Naciones Unidas"57.

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Y poco después, la Sala Tercera del Tribunal Supremo, en el FJ. 4o de su Sentencia de 30 de mayo de 1997 [RJ 1997, 4452] y en el FJ. 9o de la de 31 de marzo de 1998 [RJ 1998, 3940], incluirá en su ratio decidendi sendas invocaciones del desarrollo sostenible como exigencia derivada del art. 45 CE, del siguiente modo:

"En cuarto y último lugar (sin necesidad de reiterar de nuevo cuanto ya hemos dicho sobre la no alteración del régimen jurídico de aprovechamiento aplicable a los terrenos de los demandantes) carece de la menor consistencia el alegato sobre el carácter arbitrario e irracional del acto recurrido, el cual se ofrece a la Sala como dictado en cumplimiento de la Proposición no de Ley aprobada por el Congreso de los Diputados y de los mandatos del art. 45.1 y 2 de la CE, orientados a garantizar un desarrollo sostenible, equilibrado y racional, que no olvida a las generaciones futuras y que haga compatible el desarrollo de la actividad económica y la mejora de la calidad de vida (apartado 4.° de los Fundamentos Jurídicos de la STC 102/1995)".

Pero lo cierto es que para que los ciudadanos, individual o colectivamente, puedan participar en esa tarea de protección de

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forma real y...

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