Los sistemas de ejecución del planeamiento en la nueva encrucijada de la legislación de urbanismo. Conferencia pronunciada en la Academia Sevillana del Notariado el día 15 de diciembre de 1997

Autor:Alfonso Pérez Moreno
Cargo del Autor:Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de Sevilla
RESUMEN

Introducción. I. Contenido y alcance de la S.T.C. 61/1997. A) Planteamiento. B) Antecedentes. C) La sentencia. 1. Las claves de la inconstitucionalidad. 2. Disposición Final Única del T.R. de la L.S. 3. Análisis de los preceptos impugnados. D) Consideraciones generales. E) Determinaciones sobre los sistemas de ejecución del planeamiento. II. ... (ver resumen completo)

 
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LOS SISTEMAS DE EJECUCIÓN DEL PLANEAMIENTO EN LA NUEVA ENCRUCIJADA DE LA LEGISLACIÓN DE URBANISMO

CONFERENCIA PRONUNCIADA EN LA ACADEMIA SEVILLANA DEL NOTARIADO EL DÍA 15 DE DICIEMBRE DE 1997 POR ALFONSO PÉREZ MORENO Catedrático de Derecho Administrativo Universidad de Sevilla

INTRODUCCIÓN

Nada más revelador de la larga transición que vive el ordenamiento jurídico español que los fenómenos continuos de sustituciones de normas, a veces a impulsos de las sentencias del Tribunal Constitucional. Algunas parcelas de ese ordenamiento están en continuo relevo, tal es la fuerza de las tensiones políticas o autonómicas que se disputan su control. En el campo del urbanismo, la conflictividad en el plano de elaboración de las normas ha llegado a ser tan intensa que ha puesto en revisión la interpretación más generalizada del Estado de las Autonomías durante los veinte años de vigencia de la Constitución. La manifestación concreta de esas oscilaciones es el cambio continuo del panorama de las disposiciones legales y reglamentarias que integran el grupo normativo -admitiendo que siga existiendo un grupo normativo- sobre el urbanismo. Y la consecuencia primera es que la indagación de la norma válida y vigente se haya convertido en el inevitable umbral difícil -a veces diabólico- de cualquier análisis jurídico. Algún Magistrado del Tribunal Supremo ha comentado con humor que muchas veces, cuando ponen una sentencia, al cabo de años de la iniciación del proceso, tiene la idea de estar aplicando Derecho histórico, porque las normas del tiempo del caso ya han sido modificadas o derogadas.

Algo semejante ha ocurrido con la exposición del tema de los sistemas de ejecución del planeamiento que expuse en el ciclo de la prestigiosa Escuela del Ilustre Colegio Notarial de Sevilla. En aquellos días el asunto crucial no era explicar en qué consisten los sistemas de compensación, cooperación y expropiación, sino cuál es el Derecho aplicable a la materia de ejecución del urbanismo; es decir, se trataba de hacer la instantánea del momento de la evolución de la formación del Derecho urbanístico, partiendo del impacto producido por la S.T.C. 61/1997, de 20 de marzo, y del de la S.T.S. de 25 de junio de 1997, ambas sobre el T. Refundido de la Ley del Suelo de 1992. Al pasar ahora aquella conferencia a un texto escrito para su publicación resulta que el grupo normativo ha cambiado: el Estado promulgó la nueva Ley sobre el régimen del suelo y valoraciones, Ley 6/1998, de 13 de abril, con el propósito de ajustar su potestad legislativa al nuevo marco establecido por la citada S.T.C. 61/1997. Con ello ha definido una nueva dimensión de la propiedad del suelo y de las prioridades en la concurrencia de las iniciativas pública y privada en la acción urbanística.

En estas circunstancias considero de más interés para los lectores de esta publicación incorporar estudios actualizados sobre la nueva «instantánea» legislativa. En consecuencia, expongo sucesivamente los siguientes apartados:

  1. El contenido y alcance de la S.T.C. 61/1997, de 20 de marzo. En especial sobre los sistemas de ejecución urbanística.

  2. Referencia a la S.T.S. de 25 de junio de 1997.

  3. La nueva Ley 6/1998 y la regulación estatal de las expropiaciones urbanísticas, con una nota final sobre la legislación autonómica.

    1. CONTENIDO Y ALCANCE DE LA S.T.C. 61/1997

    1. Planteamiento

      La noticia, a pesar de la variedad de rumores previos, causó asombro a los juristas especializados: el T.C. ha dictado una de las sentencias más esperada (¡durante más de seis años!), por la que declara la inconstitucionalidad, en todo o en parte, de 235 artículos (de los 310 totales del texto), casi todas las Disposiciones adicionales y transitorias y la Disposición derogatoria del Texto Refundido de la llamada Ley del Suelo (L.S.), aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio. La prensa se hizo eco de este acontecimiento -para el cual la mejor metáfora es «terremoto jurídico»- y de sus inmediatas consecuencias, sobre todo para las Comunidades Autónomas que aún no han legislado en materia de urbanismo, como Andalucía, y que tienen que resolver ahora con urgencia sobre la normativa a aplicar en su territorio.

      El «terremoto» no sólo ha tenido esa gran extensión, sino una extraordinaria intensidad, ya que no sólo afecta a una Ley tan importante como la L.S., sino que viene a consolidar una redefinición del Estado diseñado en la Constitución vigente; por consiguiente, puede decirse que también el «terremoto» alcanza al Estado de las Autonomías.

      El conocimiento de la extensa sentencia -que fue publicada en el B.O.E. de 25 de abril de 1997- obliga a varias horas de lectura atenta. Muchos Abogados y diversas instituciones nos han solicitado el presente comentario sintético que, para hacerlo más accesible, ordenaremos en tres apartados: antecedentes, contenido de la sentencia y juicio crítico, con inclusión de una referencia a la cuestión de la legislación urbanística en Andalucía.

    2. Antecedentes

      Cuando el mercado inmobiliario alcanzó la cota económica más alta después de la Constitución y la jurisprudencia del Tribunal Supremo se había manifestado contraria a la legalidad de las fórmulas de reparcelación económica discontinua inventadas por el cauce de la planificación, se proyectó la reforma de la Ley del Suelo para dar cobertura al sistema con una alteración profunda de la ordenación de la propiedad urbana: se creó un iter propietatis complejo que prácticamente la totalidad de la doctrina calificó de inconstitucional en todo o en parte, especialmente en cuanto se terminaba imponiendo, bajo la intimación de expropiación-sanción, en caso de incumplimiento, que el propietario del suelo se convirtiera en empresario para la gestión del mismo. Después del paréntesis de unas elecciones generales, volvió a las Cortes el proyecto de ley que, finalmente, fue promulgado como Ley 8/1990, de 25 de julio, sobre Reforma del Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo, en la que se autorizó al Gobierno a dictar en el plazo de un año un Texto Refundido de las disposiciones estatales vigentes sobre suelo y ordenación urbana comprendiendo «la regularización, aclaración y armonización de dichas disposiciones». Transcurrió el año sin que el Gobierno dictara el Texto Refundido y la Ley 31/1991, de Presupuestos Generales del Estado, volvió a autorizarle a dictarlo durante los seis primeros meses de 1992. Finalmente, se aprobó el Texto Refundido 1/1992, de 26 de junio. Ya entonces se estaban tramitando cinco recursos de inconstitucionalidad, interpuestos por instituciones autonómicas de Navarra, Cantabria, Cataluña, Aragón, Castilla y León y Canarias. Y contra el Texto Refundido se presentaron tres recursos procedentes de las Islas Baleares, Aragón y Cataluña.

      La doctrina científica había ya también expresado su crítica al Texto Refundido por entender que, en un gran número de sus artículos, se excedía de la cobertura lícita para la refundición y contenía muchas innovaciones.

      Hay que recordar que prácticamente todos los Estatutos de las Comunidades Autónomas constituidas incluyeron entre sus competencias exclusivas, de acuerdo con el artículo 148.L3.aJ de la Constitución, las materias de ordenación del territorio, urbanismo y vivienda; y que el artículo 149 de la Norma Suprema no las mencionaba como propias del Estado. Por esta razón, desde las primeras interpretaciones de la Constitución se planteó la inquietud en estas materias -así como en otras de alto interés general, p.e., el Régimen Local-, sobre si el Estado seguía teniendo competencia legislativa sobre ellas, de tal manera que pudiera dictar o una Ley de Régimen Local o una Ley del Suelo análogas a las preconstitucionales.

      Las respuestas doctrinales fueron muy matizadas, pero siempre partieron de la concurrencia de varios títulos competenciales del Estado que justificaban la posibilidad de legislar en dichas materias; entre los mismos, y refiriéndonos sólo al urbanismo, se adujeron la habilitación al Estado para regular «las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales», la legislación civil, el derecho de propiedad con la delimitación de su función social, la protección del medio ambiente, en el que se incluye la utilización racional del suelo como recurso natural, las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica, el derecho de los españoles a disfrutar de una vivienda digna y adecuada, impedir la especulación, dar participación a la comunidad de las plusvalías que genere la acción urbanística de los entes públicos, y, entre otras, la regulación sobre el régimen jurídico de las Administraciones Públicas y el procedimiento administrativo común, la expropiación forzosa y la responsabilidad administrativa. Además, siempre se había tenido en cuenta el precepto de cierre del sistema: «El derecho estatal será, en todo caso, supletorio del derecho de las Comunidades Autónomas» (art. 149.3 de la CE.). En definitiva, la Constitución acogió un Estado soberano, no fruto de cosoberanías, integrado por Entes participantes en su poder legislativo y en la gestión autónoma de sus respectivos intereses, que son las Comunidades Autónomas. Una sola soberanía, un solo Estado, un único ordenamiento jurídico y una común fuente de los poderes (arts. 1 y 2 de la CE.).

      No podemos finalizar estos antecedentes sin llamar la atención sobre la S.T.C. 118/1996, de 27 de junio, referente a la legislación en materia de transportes. Es en sus fundamentos jurídicos donde se inicia la nueva interpretación del sistema constitucional. El punto neurálgico consiste en negar operatividad general a la transcrita cláusula de supletoriedad del derecho estatal como si las Comunidades Autónomas tuvieran o debieran tener ordenamientos jurídicos dentro de las fronteras de sus competencias exclusivas y compartidas, separados del ordenamiento jurídico del...

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