El planeamiento de desarrollo en la reciente jurisprudencia de los tribunales superiores de justicia

AutorJosé María Abad Liceras
CargoProfesor de Derecho Administrativo. Universidad Europea-CEES
  1. La primacía de la legislación especial y sectorial sobre la normativa urbanística general

    La prevalencia de las previsiones contenidas en la legislación especial o sectorial sobre las directrices y determinaciones contenidas en la normativa urbanística de carácter general, constituyen un efecto directo de la aplicación del principio jurídico de especialidad. Esta conclusión, inherente a materias como el patrimonio histórico, el patrimonio natural, el dominio público hidraúlico, viario, forestal, etc..., tiene un significativo ejemplo en materia del demanio marítimo, sobre todo, en la protección del dominio público costero.

    En efecto, uno de los objetivos fundamentales de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, es la protección del dominio público marítimo-terrestre, comprendiendo dentro de su ámbito la defensa de su integridad y de los fines de uso general a que está destinado; la preservación de sus características y elementos naturales; y, por último, la prevención contra las perjudiciales consecuencias que para el dominio público marítimo-terrestre estatal se pueden derivar de obras e instalaciones (tal y como señala el ar-tículo 20 de la Ley 22/1988) 1. Las servidumbres y limitaciones aparecen recogidas en los artículos 20 a 30 de la Ley y en los artículos 39 a 42 de su Reglamento.

    Se distinguen las siguientes:

    1) Servidumbre de protección (artículos 23 a 26 de la Ley y artículos 43 a 50 del Reglamento) 2.

    2) Servidumbre de tránsito (artículo 27 de la Ley y artículo 51 del Reglamento) 3.

    3) Servidumbre de acceso al mar (artículo 28 de la Ley y ar-tículos 52 a 55 del Reglamento) 4.

    4) Servidumbre de áridos u otras limitaciones de la propiedad (artículo 29 de la Ley y artículos 56 y 57 del Reglamento) 5.

    5) La zona de influencia (artículo 30 de la Ley y artículo 58 del Reglamento) 6.

    La traslación de este esquema de defensa del dominio público costero a la actividad desplegada por las Administraciones competentes en materia urbanística (sobre todo a nivel local), tiene unos significativos testimonios en la Sentencia de 19 de febrero de 2001, pronunciada por el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña 7, y, sobre todo, en la Sentencia de 18 de febrero de 2001, dictada por el Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, en el recurso interpuesto por un particular contra el Acuerdo de la Comisión Regional de Urbanismo de Cantabria, dictado el día 23 de diciembre de 1996, por el que se aprobó definitivamente la revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Castro Urdiales, ampliado al Acuerdo de 20 de marzo de 1998 que levantó la suspensión de la vigencia del mencionado Plan en la Unidad de Ejecución 1.62 del referido municipio. Con independencia de otros extremos contenidos en esta última, la Sentencia destaca el análisis que la Sala realiza de la confrontación de la ordenación urbanística derivada de la revisión del Plan General con la legislación de Costas, en especial, en la zona afectada por la impugnación en vía judicial. En este sentido, el Fundamento de Derecho Segundo, in fine, de la Sentencia de 18 de febrero de 2001, dictada por el Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, declara:

    Siendo ello así y resultando afectada la zona de autos por las disposiciones de la Ley de Costas, ya que las edificaciones proyectadas caen de lleno dentro de la zona de servidumbre de protección de cien metros, que es la aplicable a la vista de que nos encontrábamos en 1988 con suelo que merecía la clasificación de urbanizable, recobra plena vigencia al momento presente lo dispuesto en el artículo 25 de la Ley de Costas que prohíbe expresamente las edificaciones destinadas a residencia o habitación en la zona de servidumbre de protección.

    Igualmente resulta de aplicación lo dispuesto en el artículo 30.1.b) de la Ley de Costas, relativo a la zona de influencia, cuya finalidad es evitar pantallas arquitectónicas o acumulación de volúmenes, prohibiéndose que la densidad de edificación pueda ser superior a la media del suelo urbanizable programado o apto para urbanizar en el término municipal respectivo. Dicho precepto resulta flagrantemente conculcado con el proyecto edificatorio que se pretende llevar a cabo por la codemandada, con respecto al cual el perito señala con toda claridad, al igual que se hacía en el informe evacuado en el seno del Recurso 1481/95 que las edificaciones proyectadas junto con las existentes forman un frente paralelo a la costa, cuya longitud aproximada es de 293 metros, con un porcentaje de ocupación del 86,18% formándose una pantalla arquitectónica con alteración del perfil marítimo. Igualmente se produce un exceso de concentración de volumen, superando la densidad edificatoria la media del suelo urbanizable del municipio.

    Resulta, en consecuencia, inviable, por contrario a Derecho, la entrada en vigor de una ordenación pormenorizada para la zona de Urdiales que contravenga las disposiciones de la Ley de Costas, al permitir una actuación urbanística sobre el terreno que supone la introducción de un uso residencial prohibido y además distorsionante de la configuración marítima de aquélla, al permitirse una altísima densidad edificatoria, siendo el colofón de dicho planeamiento la eliminación injustificada de la Unidad de Ejecución determinada por la Comisión Regional de Urbanismo, la cual viene exigida como instrumento de equidistribución de beneficios y cargas, y garantía del cumplimiento de los deberes de cesión y urbanización

    .

    Junto a esta importante declaración, la propia Sentencia de 18 de febrero de 2001, del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, se ocupa de analizar el alcance que ha de darse al trámite de información pública que se deriva de cualquier revisión del planeamiento, sobre todo, cuando se trata de un Plan General Municipal de Ordenación Urbana, como es el aprobado en la localidad de Castro Urdiales. El Fundamento de Derecho Quinto es sumamente expresivo al manifestar:

    «La Sentencia del Tribunal Supremo de 11 de julio de 1986 expone con singular claridad la doctrina general y la justificación institucional del trámite de información pública, como expresión directa del principio general de participación de los ciudadanos en la gestión de los asuntos públicos y en la adopción de las decisiones que les afecten y que, en el proceso de elaboración de los diversos planes, como actos de índole normativa que son, se manifiesta de modo similar al que se produce con ocasión de la elaboración de disposiciones generales o reglamentarias. Dicha sentencia se pronuncia en estos términos: «... Ya más concretamente, con precisa referencia a los planes de ordenación, a la hora de valorar la omisión del trámite de nueva información pública, habrá que subrayar la fundamenta significación del planeamiento para la vida ciudadana. Los Planes de ordenación urbana constituyen una decisión capital que condiciona el futuro desenvolvimiento de la comunidad, afectando por tanto de forma trascendental a la calidad de vida de los ciudadanos. De ahí la importancia de su participación en la elaboración de los planes; con ella reciben éstos la necesaria legitimación democrática, y, justamente por ello, se eliminan o atenúan las tensiones a la hora de su ejecución».

    En este sentido el artículo 4.2 TRLS estimula la participación ciudadana en la formulación y tramitación del planeamiento y, más concretamente, el artículo 132.3.b) del Reglamento de Planeamiento, exige, como ya se ha dicho, una nueva información pública, cuando las deficiencias señaladas determinen modificaciones sustanciales del Plan. El principio de interpretación conforme a la Constitución de todo el ordenamiento jurídico, hoy proclamado expresamente en el ar-tículo 5 de la Ley Orgánica 1/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, intensificará la trascendencia del trámite, pues el artículo 9.2 de la Constitución exige a los poderes públicos facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social

    .

    Resulta significativa la postura adoptada por la Sala sobre la necesidad de garantizar el trámite de información pública en todo procedimiento de revisión del planeamiento, requisito que se refuerza en el supuesto de modificaciones sustanciales, concepto cuyo contenido puede ofrecer alguna duda interpretativa que la propia Sentencia pretende resolver 8.

  2. Causas de nulidad y anulabilidad de la revisión de los planes urbanísticos: la falta de motivación, la desviación de poder y otras circunstancias

    El planeamiento urbanístico constituye una de las manifestaciones típicas del ejercicio administrativo de potestades discrecionales. En el ejercicio de esas facultades, el ordenamiento jurídico reconoce a la Administración la posibilidad de revisar la ordenación prevista en los distintos planes urbanísticos, atendiendo a la concurrencia de nuevas circunstancias o necesidades en un municipio o en una determinada zona.

    Esta facultad, denominada comúnmente como «ius variandi», toma como presupuesto que el planeamiento no es un dibujo muerto, sino que puede y deber ser modificado para adaptarlo a las cambiantes exigencias derivadas del interés público. La traslación de esta idea al ámbito práctico se refleja, como señala el Tribunal Supremo en su sentencia de 21 de mayo de 1997, en que en la modificación de los Planes hay que distinguir una actividad jurídica o reglada (que viene sometida a normas formales y materiales de obligada observancia) y una actividad de oportunidad técnica o discrecional (en la que se elige una determinada solución de ordenación del territorio entre varias alternativas).

    En todo caso, el ejercicio de la facultad de revisión del planeamiento no está

    exenta del control jurisdiccional, que se extenderá, en primer lugar, a la verificación de la realidad de los hechos, valorando si la decisión planificadora discrecional guarda coherencia lógica con aquéllos de suerte que, cuando se aprecie una incongruencia o discordancia de la solución elegida con la...

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