3.- Ejecución del planeamiento: Sistemas de cooperación y compensación.
| Autor | Felipe Iglesias González |
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LA ELECCION Y MODIFICACION DEL SISTEMA DE EJECUCION
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LA ELECCION DEL SISTEMA DE ACTUACION COMO FACULTAD DISCRECIONAL DE LA ADMINISTRACION Y SU MOTIVACION
La jurisprudencia de los Tribunales Superiores de Justicia reflejan claramente el gran cambio que la Ley 8/1990, de reforma del régimen urbanístico y de valoraciones del suelo, supuso en la elección por la Administración del sistema de actuación: se ha pasado de la distinción entre unos sistemas de actuación preferentes (compensación y cooperación) y subsidiarios (expropiación) a una situación de igualdad entre todos los sistemas de actuación y de afirmación de la libertad de la administración actuante para decidir qué sistema es el más adecuado.
El artículo 148. 1 de la Ley del Suelo es muy claro a estos efectos: «Las unidades de ejecución se desarrollarán por el sistema de actuación que la administración elija en cada caso».
En cualquier caso, esta libertad de elección por parte de la administración no exime a ésta de justificar la viabilidad del sistema en función de las «necesidades, medio económico-financieros con que cuente la Administración, colaboración de la iniciativa privada y las demás circunstancias que concurran en cada polígono (unidad de ejecución) », según se establece en el artículo 153 del Reglamento de Gestión Urbanística que ha sido declarado vigente por el Real Decreto 304/1993, de 26 de febrero, por el que se aprobó la tablas de vigencia del Texto Refundido de la Ley del Suelo.
A estos efectos, es interesante la decisión del Tribunal Superior de Justicia de La Rioja de fecha 4 de enero de 1996 (ponente, señor Díaz Roldán) en la que se dilucida la impugnación de un Acuerdo del Ayuntamiento de Santo Domingo de la Calzada por el que se aprueba la delimitación de la Unidad de Ejecución correspondiente al Estudio de Detalle «E. D. 13» y la elección del sistema de actuación de cooperación argumentando, precisamente y entre otros motivos, la falta de justificación de la viabilidad del sistema de actuación elegido.
El Tribunal admite, en el fundamento jurídico cuarto, la falta de justificación de la viabilidad económica en la elección del sistema de actuación de manera rotunda en los siguientes términos: «En un examen del expediente administrativo se comprueba cómo en el apartado 1. 7 del Estudio de Detalle, correspondiente a la delimitación de la Unidad de Ejecución, se propone como sistema de actuación el de cooperación, sin que se motive o justifique su viabilidad». Sin embargo, el Tribunal va a salvar la inexistencia de este requisito, considerando que se trata simplemente de un requisito formal:
A diferencia del Texto Refundido de 1976, que establecía para elección de uno u otro sistema de actuación unos criterios de preferencia, la nueva Ley del Suelo ha rectificado dicho criterio y otorga a la Administración una libertad absoluta para elegir el sistema que crea más conveniente; la elección es, pues, discrecional. En la regulación legal se exige no una motivación del sistema elegido que es discrecional, sino su viabilidad económica, por lo que el requisito del artículo 153 del Reglamento de Gestión Urbanística no constituye una motivación sustancial de fondo, sino de forma, que puede perfectamente suplirse cuando del expediente se deduzcan los datos necesarios para excluir una actuación arbitraria de la administración
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En última instancia, esta sentencia viene a equiparar, a todos los efectos, el requisito de justificar la viabilidad económica del sistema de actuación elegido con la genérica necesidad de motivación exigida por el artículo 54 de la Ley 30/1992 a los actos administrativos. Recuérdese que buena parte de la doctrina (Ref. ) y de la jurisprudencia vienen considerando la falta de motivación como un mero supuesto de defecto de forma, de manera que este defecto sólo determinará la anulabilidad del acto cuando carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o dé lugar a la indefensión de los interesados, según se dispone en el artículo 63. 2 de la Ley 30/1992. En efecto, el Tribunal Superior de Justicia de La Rioja afirma que, «en definitiva, la omisión de la viabilidad económica del sistema elegido constituye una irregularidad no invalidante, por lo que debe desestimarse el motivo alegado», todo ello a la vista de que, según el Tribunal, la viabilidad económica del sistema de actuación no admite discusión.
En este sentido, el Tribunal descarta la existencia de arbitrariedad, y justifica la decisión de adoptar el sistema de actuación por cooperación a la vista de la inexistencia de titulares de un 60 por 100 de terrenos que estén dispuestos a llevar a cabo el sistema de actuación por compensación. El Tribunal afirma expresamente que «en un examen del expediente administrativo se advierte que la elección del sistema de cooperación no es arbitraria; la delimitación de la unidad de ejecución solamente afectaba al actor y al Ministerio del Interior, únicos propietarios de la superficie de aquélla, y ante esta circunstancia es perfectamente idóneo el sistema de actuación de cooperación, que resulta menos gravoso para los propietarios que el sistema de expropiación y más simple que el de compensación que requiere para constituir la Junta de compensación la participación de los dos propietarios, al no reunir ninguno de ellos por separado el 60 por 100 de la superficie total de la Unidad de ejecución».
En definitiva, el Tribunal afirma que «la viabilidad económica del sistema de cooperación no ofrece discusión (y en su contra nada alega el recurrente), puesto que, conforme al artículo 162. 1 de la Ley del Suelo, en este sistema los propietarios aportan el suelo de cesión obligatorio y la administración ejecuta las obras de urbanización con cargo a los mismos».
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COMPETENCIA DE LOS PLANES PARCIALES PARA DETERMINAR EL SISTEMA DE ACTUACION
El primer inciso del artículo 149. 1 de la Ley del Suelo establece que la elección del sistema de actuación «se llevará a cabo con la delimitación de la unidad de ejecución», estableciendo el artículo 146 de la Ley del Suelo una doble alternativa para la delimitación de las unidades de ejecución: o bien se delimitan en el planeamiento general (literal artículo 146. 1, para suelo urbano) o en los Planes (literal artículo 146. 2, para suelo urbanizable programado), o bien se realiza a través del procedimiento de delimitación de unidades de ejecución establecido en el propio artículo 146. 2 de la Ley del Suelo.
Pues bien, cierta jurisprudencia de los Tribunales Superiores de Justicia han interpretado la diferente dicción relativa a planeamiento general y planes recogidas, respectivamente para suelo urbano y para suelo urbanizable programado (en los apartados 1 y 2 del artículo 146 de la Ley del Suelo), para establecer el carácter meramente indicativo de la designación por un Plan general del sistema de actuación en suelo urbanizable programado, siendo el Plan Parcial el instrumento urbanístico competente para llevar a cabo esta actuación.
La Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León (Valladolid) núm. 813, de 11 de junio de 1996 (ponente, Sastre Legido), sobre impugnación de la Orden de 1 de diciembre de 1992, de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio de la Comunidad de Castilla y León, por la que se aprobó definitivamente la Revisión y Adaptación del Plan General Municipal de Ordenación Urbana de Palencia, es claramente significativa en este sentido, disponiendo en su fundamento jurídico quinto lo siguiente:
Ha de precisarse, además, que si bien en la ficha del mencionado Sector 11 que figura tanto en la Memoria del Plan como en el Programa de Actuación, se menciona el "sistema de compensación", esta determinación no puede tener más que un carácter indicativo, pues siendo ese sistema uno de los previstos para la ejecución de los planes (artículo 148 del Texto Refundido de 1992), su fijación se ha de efectuar con la delimitación de la unidad de ejecución (artículo 149. 1 del Texto Refundido de 1992), en cuyo ámbito se lleva a cabo precisamente el cumplimiento de los mencionados deberes de cesión, equidistribución y urbanización, conforme determina el artículo 144. 1 de dicha ley, siendo presupuesto de la ejecución, y por tanto de la delimitación de la o las correspondientes unidades de ejecución, la aprobación en suelo urbanizable programado "del Plan Parcial del sector correspondiente", conforme determina el artículo 142. 3 de dicha Ley del Suelo. Será, pues, el Plan Parcial que desarrolle el mencionado Sector 11 el que delimite la o las unidades de ejecución, cumpliendo los requisitos establecidos en los artículos 144 y 145, y el que fije también el correspondiente sistema de actuación
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Nótese que, a pesar de que el Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León no hace referencia expresa a la expresión «Planes» contenida en el artículo 146. 2 de la Ley del Suelo, justifica la competencia de determinación del sistema de actuación por el Plan Parcial con base en el artículo 142. 3, que establece que en suelo clasificado como urbanizable programado será necesaria, como presupuesto de ejecución, la previa aprobación del Plan Parcial. En el mismo sentido se podría traer a colación el artículo 83. 2. b) de la Ley del Suelo, que establece como atribución del Plan Parcial la «delimitación de las zonas en que se divida el territorio ordenado por razón de los usos y tipologías edificatorias y, en su caso, la división en unidades de ejecución».
Según establece esta sentencia, el Plan Parcial es el instrumento urbanístico competente para determinar el sistema de actuación, aun a pesar de que éste ya haya sido establecido por el planeamiento general, pudiendo incluso modificarlo en tal caso. En realidad, el supuesto de hecho que trata la sentencia que estudiamos no consiste en el cambio por un Plan Parcial del sistema de actuación establecido por el Plan General, sino que sirve de razonamiento al Tribunal para desmentir que la...
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