Procedimiento administrativo y protección social. Algunas perturbaciones recíprocas: recargo de prestaciones y declaración de la incapacidad permanente, caducidad y prescripción.

Autor:Elena Desdentado Daroca
Cargo:Doctora en derecho. Ayudante doctora de derecho del trabajo y de la seguridad social. Universidad de Castilla-La Mancha.
Páginas:31-62
RESUMEN

1. Procedimiento administrativo y prestaciones de la Seguridad Social. 2. Los problemas administrativos del recargo de prestaciones. 2.1. Algunas cuestiones previas: la competencia del INSS y la regulación del procedimiento. 2.1.1. La competencia administrativa para el reconocimiento del recargo: ausencia de base legal y posible violación del art. 117.3 CE. 2.1.2. La regulación del procedimiento... (ver resumen completo)

 
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1. Procedimiento administrativo y prestaciones de la seguridad social

Pese a algunas resistencias iniciales, la regulación del procedimiento administrativo ha entrado de forma plena e incuestionable en la gestión de la Seguridad Social1. Se trata de un fenómeno que debe considerarse desde una perspectiva de normalidad, como consecuencia natural del proceso de publificación de la Seguridad Social, actualmente cerrado, aunque queden algunas zonas de acción privada (mutuas de accidentes de trabajo, colaboración de empresas...).

El procedimiento administrativo, como institución jurídica, responde a la exigencia de una doble garantía. Es, por una parte, un instrumento técnico, que, al regular la formación de voluntad de los órganos administrativos, trata de lograr un mayor acierto en las decisiones de éstos y de asegurar su vinculación al servicio del público. El procedimiento, jurídicamente regulado, proporciona un cauce adecuado para decidir y contribuye a racionalizar el ejercicio de la función administrativa, dentro del esquema típico de la racionalidad weberiana. Desde esta perspectiva, el procedimiento es garantía para la realización del interés público, pero también para el administrado, en la medida en que incorpora principios del proceso -audiencia

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y defensa- que hacen posible que aquél pueda defender eficazmente sus derechos frente a la posición de la Administración2. A esta función de garantía se refiere, expresamente, la Constitución en el art. 105 c) cuando dispone que el procedimiento administrativo garantizará, cuando proceda, "la audiencia del interesado".

En principio, estas garantías juegan plenamente cuando el procedimiento se aplica a la actividad de los organismos gestores de la Seguridad Social. Pero si se analiza la doctrina judicial de los últimos años se advierten algunos problemas entre la actuación administrativa y el funcionamiento de la protección social. Una visión general del procedimiento administrativo en las prestaciones de la Seguridad Social, aparte de lagunas importantes, como el caso de la incapacidad temporal, nos muestra aspectos positivos destacables -la celeridad en la resolución y un buen nivel en el tratamiento de la información-, junto a desviaciones inquietantes, como la falta de transparencia y una tendencia muy acusada a la oficialidad, que se manifiesta en una posición subordinada de los interesados y en unas formas de actuación administrativa poco respetuosas con los principios de audiencia y contradicción, propias de una concepción autoritaria del procedimiento.

Esta situación tiene varias causas. La primera, sin duda, es que la propia regulación del procedimiento administrativo de la Seguridad Social deja bastante que desear. La LRJPAC3se aplica a los organismos gestores4, pero sólo contiene una regulación general, que debe completarse con una normativa específica adaptada a las exigencias de la actividad administrativa de las gestoras. La regulación específica, sin embargo, es pobre, insuficiente y técnicamente imperfecta, al menos en el campo de la acción protectora5. Sólo en materia de reconocimiento de la incapacidad permanente6y en lo relativo al reintegro de prestaciones indebidas7hay una normativa concreta, pero no puede considerarse ni completa, ni satisfactoria. La segunda causa de las deficiencias en el procedimiento administrativo se relaciona con lo que podríamos calificar como un déficit en la cultura administrativa de los operadores jurídicos de la Seguridad Social. Tanto los jueces, como los funcionarios de la Admi-

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nistración de la Seguridad Social y los abogados laboralistas tienen una formación especializada en la rama social del Derecho, pero su vinculación con el Derecho Administrativo es menor y la propia doctrina científica, salvo algunas excepciones, ha prestado poca atención a los problemas estrictamente administrativos de la gestión de la Seguridad Social. Por último, hay que señalar que el procedimiento administrativo de la Seguridad Social se resiente de una regulación poco visible a través de circulares e instrucciones y pocas veces sus problemas emergen en la doctrina jurisprudencial, porque el orden social -probablemente con acierto- se ha resistido a actuar como jurisdicción revisora.

En la jurisprudencia reciente podemos observar algunos casos en los que los problemas de procedimiento se entrecruzan con los de la acción protectora, provocando algunas perturbaciones sobre las que parece oportuno reflexionar críticamente. En este trabajo se va a realizar un análisis de dos supuestos concretos, al hilo de varios pronunciamientos recientes de la Sala IV del Tribunal Supremo. Es el caso, en primer lugar, del procedimiento administrativo para el reconocimiento del recargo de prestaciones, en el que se plantean numerosos interrogantes. Por un lado, la competencia del INSS en esta materia suscita importantes dudas. Además, la conexión causal de este procedimiento con la existencia de una infracción sobre las medidas de prevención de riesgos laborales plantea problemas de prejudicialidad de difícil solución. Por otra parte, la práctica del INSS, que suspende el procedimiento de recargo hasta que se dicta resolución firme sobre la existencia o no de infracción, produce serios inconvenientes al beneficiario, pues, transcurrido el plazo máximo legal previsto para resolver, podría entrar en juego la caducidad del procedimiento y la prescripción del derecho al recargo. El segundo supuesto que se examina se refiere a los problemas que surgen en el procedimiento administrativo de declaración de la incapacidad permanente cuando el trabajador fallece antes de que se produzca el reconocimiento médico previo al dictamen-propuesta del EVI. En estas circunstancias se plantea la duda de si el procedimiento puede continuar o si, por el contrario, debe declararse necesariamente su caducidad, de acuerdo con lo dispuesto en el art. 92 LRJPAC.

2. Los problemas administrativos del recargo de prestaciones
2.1. Algunas cuestiones previas: la competencia del inss y la regulación del procedimiento

2.1.1. LA COMPETENCIA ADMINISTRATIVA PARA EL RECONOCIMIE NTO DEL RECARGO: AUSENCIA DE BASE LEGAL Y POSIBLE VIOLACIÓN DEL ART. 117.3 CE

No podemos entrar aquí en el controvertido tema de la naturaleza del recargo de prestaciones, ni exponer siquiera una síntesis de su régimen jurídico en el complejo marco de la reparación de los accidentes de trabajo, del que el recargo forma parte, junto con las prestaciones de la Seguridad Social por contingencias profesionales y

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la denominada indemnización civil adicional8. Baste con decir que si hay algo claro en este momento en la doctrina jurisprudencial a partir de la STS de 2 de octubre de 20009es que el recargo no es una sanción, aunque en la práctica puede actuar como una indemnización punitiva en la hipótesis de que, sumada a las otras vías de reparación, el importe de la reparación supere el daño. Partiendo de esta premisa, lo que ahora se van a examinar son las cuestiones que se han suscitado en relación con el procedimiento administrativo de reconocimiento del recargo y, en concreto, los problemas que plantea su conexión con el procedimiento sancionador y con el procedimiento penal.

Pero antes de comenzar con el estudio de esos problemas, cabe preguntarse primero por qué tiene que existir un procedimiento administrativo para reconocer el derecho al recargo. Esto no es algo evidente por sí mismo, porque el recargo no es una prestación de la Seguridad Social ni una sanción administrativa. Es una indemnización -punitiva o no- que el empresario tiene que abonar al perjudicado por un accidente. Es, por tanto, una obligación que surge entre particulares y no tendría que ser adjudicada por una decisión administrativa. Sin embargo, la competencia para imponer el recargo está atribuida al INSS, de forma que, antes de reclamar ante el orden social de la jurisdicción, tiene que producirse un acto administrativo de reconocimiento o denegación, ya sea de oficio o a instancia del beneficiario. Así lo dispone el art. 1.1.e) del RD 1300/1995, de 21 de julio y, con más detalle, el art. 16 de la Orden de 18 de enero de 1996.

El origen histórico de esta competencia se encuentra en la Ley Articulada de la Seguridad Social de 21 de abril de 1966, cuyo art. 147.4 atribuía a las Comisiones Técnicas Calificadoras la competencia para declarar la responsabilidad en el recargo10. El precepto, sin embargo, parece ultra vires, porque la Ley de Bases de la Seguridad Social de 1963 (Ley 193/1963) no hacía ninguna referencia al recargo. Posteriormente, la LGSS de 1974 regula el recargo en el art. 93, atribuyendo, de

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nuevo, en el párrafo 4º, la competencia para su reconocimiento a las Comisiones. El reconocimiento del recargo en este texto legal tiene apoyo en el art. 15 de la Ley 24/1972, pero la atribución de la competencia a las Comisiones vuelve a ser ultra vires, pues esta Ley no alude en ningún momento...

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