Nuevas perspectivas en la liquidación de daños a consumidores y usuarios en el procedimiento administrativo de consumo

AutorJavier Avilés García
CargoProfesor Titular de Derecho Civil
Páginas1238-1292

Nuevas perspectivas en la liquidación de daños a consumidores y usuarios en el procedimiento administrativo de consumo1

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I Introducción y justificación

Es práctica recurrente dentro de la legislación sectorial (tanto en materias ajenas al Derecho de Consumo como en aquellas otras incluidas en él) la creciente tipificación de nuevas infracciones administrativas, cuya característica singular es contemplar la posibilidad de una reparación y resarcimiento de daños contractuales y extracontractuales causados a los particulares (venta de un producto defectuoso; mala o defectuosa prestación de un servicio contratado; fraudes en bienes o servicios; incumplimiento de las garantías legales o comerciales sobre productos; cobro de sobreprecios; introducción de cláusulas abusivas en el contrato, etc.). Esta reparación aparece reiteradamente incorporada dentro de la potestad de autotutela o autoejecución de los actos y resoluciones de la Administración Pública, potestad que se nos muestra como algo practicable genéricamente por ésta con arreglo al artículo 103 CE, que indica que debe actuar y guiarse por el principio de eficacia con sometimiento pleno a la ley y al Derecho. Tal recurso viene a ser como un complemento inherente a la propia potestad sancionadora de las Administraciones Públicas 2. Asimismo, es fácil atestiguar la cada vez más numerosa legis-Page 1239lación sectorial que viene regulando desde hace bastantes años la extensión de esas potestades administrativas en este sentido, repitiéndose casi miméticamente las fórmulas y expresiones utilizadas.

Por otra parte, podemos observar cómo desde el punto de vista sociológico, en muchas ocasiones, la misma reparación indemnizatoria al ciudadano perjudicado en una relación de consumo viene a ser de mucha mayor relevancia social que la propia sanción administrativa que va inherente al incumplimiento o cumplimiento defectuoso de una determinada obligación tipificada como infracción administrativa 3. Con todo esto, resulta sobradamente justificada la búsqueda de mecanismos legales y prácticos que doten de mayor eficacia la aplicación de todo ese tipo de normas sectoriales, lo cual, como veremos, parece ir indefectiblemente unido a una mejor dotación económica y personal de la Administración. Pero, al mismo tiempo, también se debe mejorar en la ejecución más eficiente de los distintos sistemas procedimentales actualmente existentes en España, y que van desde el propio arbitraje de consumo, pasando por la legitimación colectiva o el asociacionismo de consumidores, hasta el refuerzo del propio sistema administrativo sancionador de consumo, que es al que dedicaremos este trabajo 4. Es precisamente en este punto donde nos proponemos hacer unas reflexiones y propuestas de cambio al respecto.

Históricamente, como apuntábamos, desde el comienzo de la promulgación de la legislación sobre viviendas de protección oficial (materias de sobreprecios y vicios constructivos sustantivamente), pasando por la legislación medioambiental en sentido lato (bienes demaniales o del medio natural), así como la legislación de aguas, costas o montes, hasta la misma legislación de caza, podemos ver todo un variopinto muestrario de normas en las que, dePage 1240 una manera más o menos prolija y clara, se viene facultando a la Administración para proceder a la liquidación de los daños y perjuicios causados tanto a la propia Administración como a los particulares. Una de las peculiaridades es que, en algunas ocasiones, tales normativas permiten la posibilidad de proceder al cobro de las indemnizaciones por vía de apremio (particularmente en la legislación de aguas, costas, montes y caza, entre otras), supuestos todos ellos en los que conviene advertir, a priori, la concurrencia y superposición de intereses públicos y privados 5.

Existe un nutrido y diferenciado grupo de normas que conceden cada vez más amplias potestades a la Administración en la solución de las controversias surgidas en los contratos celebrados con consumidores y usuarios. Hasta el momento puede afirmarse que tales normas no permiten expresamente, en el procedimiento administrativo, que pueda exigirse una restitución interprivados obligatoria para el infractor. Desde la legislación estatal (art. 3 del RD 1945/ 1993 y art. 49.1 TRLGDCU), que tipifica netamente como infracciones administrativas simples contravenciones de intereses particulares de consumidores y usuarios 6, pasando por aquellas normas autonómicas que conceden a la Administración la potestad de evaluar los daños y perjuicios causados por las infracciones de consumo, o cuya reparación efectiva por el infractor se considera circunstancia atenuante a la hora de graduar la infracción cometida, son muestras bien diáfanas de lo que existe. Ahora se trata de aquilatar lo que el artículo 48 TRLGDCU puede venir a cambiar.

Por su parte, en lo que concierne al ámbito específico del Derecho de consumo estatal, no se ha contemplado explícitamente esa posibilidad de restitución efectiva y obligatoria interprivados en el seno del procedimiento hasta fecha bien reciente, concretamente en el ámbito de la prestación del servicio de telecomunicaciones. En esta línea, de manera significativa debe mencionarse el Real Decreto 424/2005, de 15 de abril, que aprobó el Reglamento sobrePage 1241condiciones para la prestación de servicios de comunicaciones electrónicas, en sus artículos 105.2. d) (derecho a exigir una indemnización por no alcanzar los niveles individuales de calidad del servicio comprometido por el operador en el contrato), 105.2. g) (indicación en el contrato de los mecanismos de indemnización de compensaciones y reembolsos y método de determinación de su importe), y 115 del Real Decreto 424/2005 (derecho a indemnización por interrupción temporal del servicio prestado), pudiéndose comprobar cómo este último trae causa del importante e innovador artículo 38 de la Ley 32/2003, General de Telecomunicaciones, de 3 de noviembre (LGT en adelante) 7.

En efecto, puede comprobarse cómo este Real Decreto 424/2005 determina con precisión cómo el contenido de los contratos de los operadores con consumidores, para la conexión o acceso a la red de telefonía pública, precisarán, entre otros aspectos, los supuestos de incumplimientos de niveles individuales de calidad del servicio que fueren comprometidos por el operador y que den derecho a «exigir una indemnización, así como su método de cálculo» [art. 105.2. d) del RD 424/2005] 8. De la misma manera, en tales contratos de consumo, se exige, asimismo, dejar constancia de la «política de compensaciones y reembolsos, con indicación de los mecanismos de indemnización o reembolso ofrecidos, así como el método de determinación de su importe», lo cual, aun siendo un mandato legal bien preciso, puede parecer un desiderátum casi inalcanzable [art. 105.2. g) del RD 424/2005].

También se hace extensivo este derecho indemnizatorio del consumidor y usuario para aquellos supuestos en que acontezca una interrupción temporal del servicio telefónico contratado, llegándose incluso a determinar legalmente unos topes mínimos al respecto, siendo igualmente obligatorio que tales contratos en cuestión recojan los términos y condiciones en que debe cumplirsePage 1242 esta obligación indemnizatoria con el titular consumidor (art. 115 del RD 424/2005). Pues bien, todas estas obligaciones reseñadas no son, como sospechábamos, más que una consecuencia de lo previsto explícitamente en el artículo 38 de la Ley 32/2003, cuando se previó que un Real Decreto regularía, entre otros extremos, «la responsabilidad por los daños que se les produzcan» a los consumidores que sean personas físicas u otros usuarios finales, así como «el derecho a obtener una compensación por interrupción del servicio» [art. 38.2, apartados a) y d) de la Ley 32/2003). Véase que se está hablando claramente, sin ambages, de derechos interprivados de carácter indemnizatorio, exigibles en el ámbito de relaciones contractuales estrictamente privadas entre un operador y un consumidor. Tales pretensiones son recurribles en vía contenciosa. Siendo esto relativamente excepcional al circunscribirse a la prestación del servicio de telecomunicaciones, sin embargo en el ámbito legislativo autonómico, puede comprobarse también cómo no han dejado de proliferar sucesivamente normas en este sentido, particularmente a partir del año 1996 con la publicación de la Ley...

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