La perspectiva de género en la programación del gasto público

AutorManuel Lucas Durán
Cargo del AutorProfesor Titular de Derecho Financiero y Tributario. Universidad de Alcalá (Madrid)
Páginas193-239

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I Introducción

Contrariamente a lo que se ha sostenido en ocasiones, el gasto público justo no solamente es deseable sino también jurídicamente exigible en nuestro actual Estado Social y Democrático de Derecho. Bien es cierto que no se ha avanzado tanto en este ámbito, doctrinal y jurisprudencialmente, como en lo que concierne a los principios de justicia en los ingresos públicos y singularmente en relación con la figura del tributo; sin embargo, ello no significa que el principio de equidad en la asignación de los recursos públicos contemplado en el art. 31.2 de nuestra Constitución no pueda determinarse y, en consecuencia, aplicarse como cualquier otra norma de nuestro ordenamiento jurídico.

Tal y como se desarrollará en las páginas que siguen, los postulados de justicia en el gasto público deben entenderse referidos

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a los preceptos contenidos en el título preliminar y primero de nuestra Norma Fundamental en la medida en que los mismos vienen a reflejar lo que la comunidad política ha consensuado como principios básicos del ordenamiento jurídico. Dicho en otras pala-bras: los principios recogidos en el título preliminar y primero de la Constitución expresan lo que nuestra sociedad ha reconocido, por medio de la aprobación del texto constitucional, como fines en los que se ha de concretar la satisfacción del interés colectivo.

Todo ello tiene una especial incidencia en relación con el gasto público con una perspectiva de género, puesto que el logro de la igualdad efectiva entre mujeres y hombres es un principio constitucional básico de acuerdo con el art. 9.2 de nuestra Carta Magna, y por ello requiere que los poderes públicos no queden pasivos ante las desigualdades existentes, muchas de ellas históricas, sino que por el contrario promuevan activamente la adopción de medidas tendentes a remover tales disparidades. Y partiendo de esta idea, ha de reconocerse que el gasto público es una herramienta ciertamente poderosa dado que las políticas públicas deben financiarse con cargo al erario común y ello requiere en la mayoría de los casos destinar los recursos necesarios para su efectiva realización.

Como tendrá la oportunidad de apreciarse a lo largo de estas páginas, el gasto público puede tener distintas perspectivas, dado que lo mismo podría conllevar el destino de subvenciones a deter-minadas actividades consideradas prioritarias como el reconocimiento de beneficios fiscales en los distintos tributos, o bien la inversión de recursos en algunas actividades (como la formación de la ciudadanía o la investigación), o bien en determinados bienes de inversión (edificios públicos, red de transporte) o el gasto público en distintos servicios ofertados (asesoramiento ciudadano), por citar solo algunas posibilidades.

Pues bien, prácticamente todas las realizaciones de gasto público pueden incluir una perspectiva de género ya sea detectando y removiendo inercias que comportan algún tipo de discriminación o bien velando por la mayor igualdad entre hombres y mujeres al destinar recursos públicos hacia el colectivo femenino, habida cuenta de su postergación secular en diversos ámbitos. Si

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no se lleva a cabo este análisis a la hora de asignar los recursos públicos de una comunidad, tal asignación no puede entenderse como equitativa y podría incurrir en vicio de inconstitucionalidad, como se pondrá de manifiesto seguidamente.

Es importante constatar a estos efectos que el gasto público se realiza siguiendo fases bien definidas, que básicamente consisten en la programación —en primer lugar— a través de la figura de los presupuestos aprobados en asambleas legislativas (Estado y comunidades autónomas) o cuasilegislativas (en el caso de las corporaciones locales) y, por otro lado, en la ejecución de dicho gasto público por los respectivos entes administrativos según la normativa vigente, como serían la Ley 47/2003, General Presupuestaria (y otras normas de similar tenor en el ámbito autonómico y local), el Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, etc.

También es preciso tener en cuenta que el control del gasto público es fundamental para la adecuada realización del mismo, siendo así que tal control puede realizarse bien desde la propia intervención del ente público que ha de supervisar el cumplimiento de todos los controles exigidos por la normativa presupuestaria como, por otro lado, desde órganos externos al ente que realiza el gasto, como sería el caso del Tribunal de Cuentas del Estado y los distintos tribunales de cuentas autonómicos que con denominaciones diversas controlan el empleo de los recursos regionales junto con el tribunal estatal, amén del control político que realizan las distintas asambleas que aprobaron los presupuestos.

Pues bien, en el presente trabajo se ha estimado oportuno centrar la investigación en el ámbito de la programación del gasto público, habida cuenta que obvias limitaciones de espacio no permitirían un tratamiento en profundidad de todas las fases del ciclo presupuestario.

Ello no obstante es preciso puntualizar que en relación con el gasto público con perspectiva de género dos cuestiones esenciales tienen que ver con la ejecución del gasto público, por un lado, y con el control del mismo, por otro lado.

Así pues, en relación con la ejecución del gasto público, pudiera en principio pensarse que no hay grandes directrices al respec-

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to desde una perspectiva de género y que lo que debe hacer la Administración es cumplir con la realización de las distintas partidas de gasto según un plan claro y bien definido en los presupuestos. Nada más lejos de la realidad. En definitiva, en la ejecución presupuestaria existen elevadas dosis de discrecionalidad y resulta necesario que para valorar las múltiples opciones de deter-minación de las partidas de gasto se tome en consideración el cumplimiento del principio de igualdad de género.

Como ejemplos de ello baste citar, a nivel estatal, los artículos 33 a 34 de la Ley Orgánica 3/2007 que de forma muy débil han pretendido incluir un análisis de género en la contratación pública y actividad subvencional1. Dicha posición sin duda ha sido superada por algunas

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comunidades autónomas en las que se exige con mayor contundencia tal justicia de género en relación con los mismos gastos públicos2.

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Y por otro lado, resulta asimismo interesante determinar que los controles internos y externos deben tener muy presentes la realización del principio de igualdad efectiva entre hombres y mujeres. Ello es así porque la actividad interventora de los distintos entes públicos debería enjuiciar, al tiempo de realizar otros controles procedimentales, el cumplimiento de la igualdad de género en relación con los diversos gastos realizados, máxime cuando ello venga prescrito en los específicos procedimientos de gasto como sería el caso de algunos supuestos de concesión de subvenciones o resolución de contratos del Sector Público. Adicionalmente, los tribunales de cuentas —tanto el estatal como los autonómicos— tienen asimismo la obligación de detectar no sólo el cumplimiento exquisito de los procedimientos presupuestarios sino, adicionalmente, la vigilancia de la igualdad de género como principio que ha de impregnar la ejecución de las cuentas públicas, puesto que como se acaba de expresar existen determinadas obligaciones jurídicas impuestas por la normativa en este ámbito y que deberían obviamente supervisarse por tales órganos revisores.

Dicho todo lo anterior, la extensión necesariamente limitada de este trabajo exigen relegar tan importantes cuestiones sobre la ejecución y control de los gastos públicos desde una perspectiva de género a un estudio posterior. Por ello, en las páginas que siguen nos centraremos únicamente en las particularidades de la progra-

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mación del gasto público desde postulados de justicia y, particularmente, desde la perspectiva de la igualdad de género.

II El principio de justicia en el gasto público y su relación con la igualdad de género

Conviene partir de una idea previa: si bien existe una gran discrecionalidad en la programación y ejecución del gasto público, habida cuenta de que hay muchas formas posibles de llevar a cabo políticas de inversión y prestación de servicios desde perspectivas ideológicas diversas (más o menos liberales o socialdemócratas, con mayor o menos intervención del sector público y del sector privado), debe entenderse sin embargo que no existe plena libertad en este ámbito.

Así pues, lo mismo que para recabar sus ingresos los entes públicos deben seguir una serie de principios formales (reserva de ley) y materiales (capacidad económica, etc.) indicativos de la justicia tributaria y que no pueden ser socavados manteniendo así al legislador bajo un férreo control so pena de inconstitucionalidad de la norma, en el ámbito de los gastos públicos —aun con menor desarrollo doctrinal y jurisprudencial— también deben seguirse unos principios de justicia cuya vulneración conduciría a las normas y actos administrativos a resultar contrarios a Derecho y, por la misma razón, nulos.

La Constitución Española recoge lo que la doctrina ha considerado principios de justicia material en el ingreso (art. 31.1) y en el gasto público (31.2), que junto con el principio de reserva de Ley contemplado en los arts. 31.3 y 133 C.E. (justicia formal)...

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