El derecho a la pensión desde la perspectiva de la teoría multinivel de los derechos: ¿cohabitación o conflicto de subsistemas?

Autor:Ainhoa Lasa López
Cargo:Universidad de Deusto
Páginas:195-226
RESUMEN

En diciembre de 2012, el Comité Europeo de Derechos Sociales emitía una decisión en la que establecía los límites a medidas restrictivas del contenido esencial del derecho a la pensión. Esta decisión tiene gran trascendencia jurídica en la medida en que la CSE está presente tanto en el Derecho de la Unión, como en algunos derechos nacionales. Sin embargo, también plantea algunos interrogantes... (ver resumen completo)

 
ÍNDICE
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1. Introducción

En enero de 2012, la Federación de Empleados Pensionistas de Grecia (IKA-ETAM) planteó ante el Comité Europeo de Derechos Sociales (CEDS) una serie de quejas que tenían su origen en un conjunto de medidas norma-tivas adoptadas por el gobierno de Grecia como consecuencia de los ajustes impuestos por la Troika tras el rescate, que a su juicio implicaban una modificación estructural del sistema de pensiones griego traducido en un recorte significativo de las pensiones, con la consiguiente vulneración del artículo 12 de la Carta Social Europea (CSE), que contempla el derecho a la seguridad social y obliga a los Estados que han ratificado el citado documento internacional, "a esforzarse por elevar progresivamente el nivel del régimen de la seguridad social".

Concretamente, las modificaciones introducidas por la panoplia legal griega se sustanciaban en los siguientes términos: con relación a las pensiones primarias y atendiendo a criterios de edad, éstas se han visto reducidas entre un 20% y un 40%. En el caso de las pensiones auxiliares, la reducción ha sido del 20%. La contribución social solidaria impuesta a los pensionistas con pensiones más altas se ha incrementado entre un 3% y un 14%. Paralelamente, para aquellos pensionistas que además estén trabajando, la reducción ha sido de entre un 50 o 70%. Finalmente, los pensionistas del sector privado con escasos ingresos han visto reducida la cantidad compensatoria que percibían en concepto de beneficio solidario social, así como un endurecimiento de los requisitos para su percepción.

Como puede observarse, son medidas que tienen como denominador común la desvirtuación del derecho social a una pensión hasta extremos, como es el caso de los pensionistas que hayan trabajo en el sector privado, que transforman la prestación en una mera procura asistencial. La crisis sistémica del proyecto globalizador ha acelerado el proceso de desmantelamiento de los principales contenidos del constitucionalismo social, acentuando la necesidad de despublificar los servicios públicos, la seguridad social, la educación o el conflicto laboral. Externalización de la gestión de los servicios, modernización de los sistemas de seguridad social vía intro-

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ducción del factor de sostenibilidad en el régimen de las pensiones o del copago sanitario, flexiexplotación de los sistemas laborales, son algunos de los términos que se repiten incesantemente por parte de los jefes de estado de los países de la Unión y de las instituciones europeas. Conceptos que han terminado por formar parte del ideario jurídico nacional encontrando en el ámbito infraconstitucional un espacio idóneo para su traducción normativa.

El 7 de diciembre de 2012, el CEDS tras un análisis de la normativa griega que se acaba de comentar, se pronunciaba sobre las quejas planteadas1, concluyendo que en la ponderación de la relación crisis económica-derecho social a una pensión, las medidas restrictivas que se adopten en materia de pensiones "tienen que respetar la necesidad de conciliar el interés general con los derechos individuales, incluyendo las legítimas expectativas de los individuos sobre la estabilidad de las reglas aplicables" (FJ 82). Por lo tanto, aún cuando el grueso de medidas restrictivas adoptadas tenga como objetivo mantener la viabilidad del sistema de seguridad social en un contexto de crisis sistémica que obliga a introducir ajustes necesarios para la adecuación del sistema, la crisis económica no puede tener como consecuencia una reducción del nivel de protección de los derechos sociales (FJ 75). De ahí que si bien no todas las medidas restrictivas pueden considerarse como una contravención de lo dispuesto por el artículo 12 de la CSE2, el efecto acumulativo de las reformas de las pensiones en Grecia entre 2010 y 2012, ha conducido a una significativa degradación de las condiciones de vida de muchos de los pensionistas afectados (FJ 78).

Se trata sin duda de una decisión importante en la medida en que por primera vez desde el ámbito internacional, se establecen las líneas rojas que en ningún caso puede traspasar el vínculo económico y su maquinaria instrumental, auspiciada por el imperativo de una crisis económica y financiera global que culpabiliza de su surgimiento y perpetuación al gasto social. Sin embargo, esta garantía del vínculo social efectuada por el CEDS genera importantes interrogantes centrados en sus efectos y repercusión jurídica, a saber: ¿qué alcance tiene esta decisión en el ordenamiento jurídico europeo y en los ordenamientos nacionales? ¿Los límites del artículo

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12 de la CSE resultan de aplicación a lo dispuesto por el artículo 34 de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión (CDFUE) que contempla la Seguridad Social, sobre todo teniendo en cuenta que el artículo 12 es una de sus fuentes de inspiración? Es decir, ¿Sería posible plantear una cuestión prejudicial basada en la conculcación de lo dispuesto en el artículo 34 de la CDFUE por un hipotética ley nacional, que en cumplimiento de las prerrogativas de la gobernanza económica europea (GEE)3, tenga un impacto significativo en cuanto a la reducción del contenido de disfrute del derecho a una pensión, en términos de disminución de la cuantía? ¿Realmente estamos en presencia de dos subsistemas, la CSE y la CDFUE llamados a complementarse entre sí, o es posible que el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) esgrima los principios jurídicos fundamentales del proyecto europeo, economía de mercado abierta y de libre competencia, y sus mecanismos de garantía (Pacto de Estabilidad y Crecimiento/PEC), actuando como guardián del constitucionalismo de mercado europeo?

Todas estas preguntas representan el hilo argumental de la reflexión que se desarrollará a lo largo de las siguientes páginas. En primer lugar, analizaremos el significado otorgado por el derecho primario europeo a la CSE, en aras a determinar su alcance y operatividad en la garantía de los derechos sociales fundamentales europeos (Capítulo II). En segundo lugar, atenderemos al desarrollo de la CSE en la jurisprudencia del TJUE, a fin de determinar su grado de justiciabilidad (Capítulo III). En tercer lugar, haremos referencia a la regulación de la seguridad social en la CDFUE como referente normativo de la garantía y protección de los derechos fundamentales de la Unión (Capítulo IV). En cuarto lugar, se reflexionará sobre la relación entre la CSE y la CDFUE, considerando la diferente orientación de uno y otro texto (Capítulo V). Por último, se señalarán las conclusiones alcanzadas (Capítulo VI).

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2. La centralidad de la integración negativa en el proyecto europeo como condicionante de la forma de incorporación de la cse en el ordenamiento jurídico de la unión

La recepción de la CSE en el derecho primario de la Unión ha sido tardía, débil e insuficiente para constituirse como fuente de garantía efectiva de los derechos sociales fundamentales europeos. Pero al mismo tiempo, ha sido una recepción plenamente coherente con el diseño del constitucionalismo de mercado europeo que hace del mercado el fundamento legitimante y legitimador del proyecto de integración. Esta doble afirmación requiere, lógicamente de una ulterior concreción.

El devenir de la acogida de la CSE en el ordenamiento jurídico europeo no puede desvincularse de los principios en torno a los que se construye esta realidad jurídico-política. En este sentido, el activo social de la sistemática europea se configura desde la institución del mercado, principal motor de la constitución de una gran unidad económica y monetaria europea. En el proyecto europeo definido de acuerdo con los contenidos de una economía de mercado abierta y de libre competencia, la ausencia de una política social europea desvinculada del mercado se justifica no en las reservas a la autonomía social nacional, sino en el condicionante de la conformidad con el mercado4.

Esta decisión política fundamental se corresponde con una nueva articulación de las relaciones de poder economía-política, en el espacio supranacional europeo, que sitúa al mercado como elemento central y vertebrador de las instituciones y valores de la Unión. Esta nueva realidad constitucional obliga a replantearse el significado y sentido de los derechos sociales en la Unión. Sobre todo, teniendo en cuenta que esta categoría normativa es expresión de los contenidos del pacto detonante del surgimiento del Estado social, y de las propias contradicciones que encierra el modelo. Lógicamente, la modificación de este modelo y su sustitución por otro, implica tanto la transformación de sus elementos, como su necesaria redefinición, considerando como nos recuerda Luciani, que "la proclamación de un ‘mismo’ derecho en más documentos normativos es pura apariencia, dado que las mismas palabras no connotan el mismo derecho si el contexto en el que se

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formulan es distinto5". En particular, en el sistema europeo los derechos sociales no surgen en el contexto de una realidad material detonante del surgimiento del Estado social. La publificación del conflicto distributivo con la...

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