La configuración del ordenamiento jurídico local y su incidencia en la articulación de las personificaciones instrumentales locales (PIL)

Autor:José Luis Martínez-Alonso Camps - Tamyko Ysa Figueras
Páginas:55-121
RESUMEN

1. Justificación del análisis previo - 2. Naturaleza y regímenes jurídicos aplicables - 3. Competencia de los entes locales y de sus órganos - 3.1. Conceptos de competencia y regulación general - 3.2. Competencia subjetiva y regulación general local - 3.3. Competencia orgánica y regulación - 3.4. Descentralización, desconcentración y delegación: diferencias conceptuales y ámbitos de coincidencias materiales - 4. La... (ver resumen completo)

 
ÍNDICE
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1. Justificación del análisis previo

El análisis de las materias que integran este apartado, con carácter previo al examen específico de las PIL, tiene una justificación doble. En primer término, como entidades públicas, interesa detallar los rasgos generales de la normativa que les es de aplicación. En segundo término, atendiendo a la condición de personificaciones instituidas por las entidades locales territoriales, es necesario examinar el marco general de actuación de estas entidades para poder determinar las diferentes opciones que tienen con vistas a la configuración concreta de la PIL.

2. Naturaleza y regímenes jurídicos aplicables

Con carácter general se parte del principio de que las entidades públicas tienen que ajustar su actuación a la parte del ordenamiento jurídico que les es propia, y que está constituida por un conjunto de normas de naturaleza jurídico-pública delimitado por la concurrencia de tres factores:

  1. Su formulación general o básica, como expresión del ejercicio de una competencia exclusiva del Estado (CE 149.1.18), y aplicable por tanto a todas las administraciones o entidades públicas.

  2. La concreción en relación con un nivel o subsistema administrativo (central, autonómico o local), que también tiene carácter básico con referencia al ámbito local (ex CE 149.1.18 y con la L 7/1985 como norma de cabecera).

  3. Finalmente, la segunda concreción derivada de la actuación de los poderes normativos de la comunidad autónoma en cuyo territorio esté integrada la entidad local. Esta concreción halla sus fundamentos jurídicos en el binomio que forman la CE (148) y el Estatuto de autonomía de la comunidad (en Cataluña, EAC 9.8).

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De la interrelación de los tres bloques normativos señalados resulta que a las PIL catalanas les serán de aplicación el conjunto de normas jurídicopúblicas de carácter básico (generales o propias del ámbito local) y las aprobadas por los poderes normativos autonómicos (parlamento o ejecutivo), y bien entendido que éstas pueden tener un carácter específico local (así, por ejemplo, las del TRLCat/2003 o el ROAS/1995) o ser aplicables por remisión a normas inicialmente promulgadas para la Administración autonómica (como la extensión al personal local de la normativa propia de la función pública de la Administración de la Generalitat de Cataluña: TRLCat/2003, 300.1 y TU/1997, 2.2.c y disposición adicional decimotercera). Esta afirmación es predicable, plenamente, de las PIL siguientes: consorcios locales, mancomunidades y organismos autónomos locales; no lo es, en cambio, respecto de las sociedades mercantiles públicas (SMP) constituidas por los entes locales en los términos que veremos a continuación.

Está admitida la posibilidad de que entidades públicas ajusten su actividad al Derecho privado, e incluso en los subsistemas general o central y autonómico encontramos subtipos de entidades que pueden hacerlo. En el ámbito local, el abanico se contraía, a reserva de las entidades públicas empresariales, a las sociedades mercantiles. La sumisión al régimen jurídicoprivado, no obstante, no es total, ya que una parte de las actuaciones referidas a las SMP locales se rigen por normas jurídico-públicas. En este sentido, el ROAS/1995 fija los umbrales de cada uno de los regímenes aplicables:

«Artículo 217

Normas reguladoras de carácter administrativo

  1. Se rigen por las normas de derecho administrativo el acto previo de la constitución de la sociedad, los de la coordinación de ésta con el ente local, el de la supresión del servicio público correspondiente, como también los supuestos a que se refiere el artículo 225.2 de este Reglamento.

  2. Tienen igual carácter los actos de aplicación de las normas reglamentarias del servicio, ya sea de ámbito estatal, de Cataluña, o del mismo ente local, de acuerdo con las competencias respectivas, y los derivados de la potestad expropiatoria y de otras potestades de derecho público que ejerza el ente local que afecten a la sociedad.

  3. Los otros actos de la sociedad quedan sujetos al derecho privado.»

Artículo 225

Programa de actuación y régimen de contratación [...]

2. La adquisición de bienes inmuebles y la contratación de obras tienen que someterse a un procedimiento que se adapte a los principios de publicidad y de concurrencia de la contratación.

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La cuestión de la naturaleza de entidad local ha sido objeto de un debate intenso entre la doctrina en relación con el consorcio27. Como es conocido, la duda se plantea por el hecho de que la L 7/1985 (3) no la incluye entre la relación de entidades locales, a diferencia de la normativa anterior que, de una manera expresa, disponía que «los consorcios gozarán de personalidad jurídica propia y de la consideración de Entidades locales» (Texto articulado parcial aprobado por el RD 3046/1977, de 6 de octubre, 107.2).

De todas formas, sin embargo, la doctrina reconoce, con carácter general, la condición de entidad local si el objeto del consorcio es un servicio de este carácter o está constituido exclusivamente o mayoritariamente por administraciones locales. En Cataluña, la legislación local contiene una regulación extensa sobre los consorcios (TRLCat/2003, 269-272; ROAS/1995, 312-324), lo que confirma la vis atractiva que tiene el régimen local respecto de esta figura.

Además de los diferentes argumentos utilizados por la doctrina, y siempre que participen entes locales y su objeto se vincule con este ámbito, consideramos que el pronunciamiento sobre el carácter local del consorcio es conveniente por las razones siguientes:

  1. Porque remite a un ordenamiento, el local, conocido y adecuado para un ente de naturaleza asociativa y participado por dos o más administraciones diferentes.

  2. Contrariamente, la remisión al ordenamiento autonómico o al general del Estado no tiene, en la práctica, un encaje efectivo para regular el funcionamiento normal del consorcio28.

3. Competencia de los entes locales y de sus órganos
3.1. Conceptos de competencia y regulación general

En una primera aproximación la palabra competencia nos indica la posibilidad de actuar en relación con un sector o materia determinados. Con una mayor precisión jurídica, el uso de este término nos remite a la facultad reconocida por el ordenamiento jurídico para hacer efectiva esa posibilidad y calificada, además, si la referimos a las administraciones públicas, como fa-

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cultad de dictar o emanar actos jurídicos atribuida por el ordenamiento. Con relación a las entidades públicas, sin embargo, la utilización del término competencia tiene una significación doble, razón por la cual es necesario distinguir entre:

- competencia subjetiva, predicable del ente público con personalidad jurídica reconocida (por ejemplo, el municipio);

- y competencia orgánica, referida a los diferentes órganos integrados en el ente público del cual se trate (como el alcalde o el pleno, por seguir con el ejemplo del municipio).

Esta distinción es primordial a la hora de encarar el análisis de las PIL por dos razones. Por una parte, porque el ámbito de sectores o materias donde puede actuar el ente territorial (competencia subjetiva) delimitará, precisamente, las posibles concreciones de la PIL que quiere constituir. De la otra, por el hecho de que, como se verá más adelante, buena parte de las limitaciones para esta constitución la legislación las refiere, directamente, a competencias orgánicas. Ello comporta que, para el estudio de la descentralización (técnica que se mueve en el ámbito de la competencia subjetiva y que da lugar a las PIL), sea necesario también analizar la desconcentración y la delegación (técnicas que se desarrollan, la primera en el ámbito estricto de la competencia orgánica, y la segunda tanto en...

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