Una nueva aplicación de las formas privadas de personificación en la actividad de la administración: fundaciones y universidades privadas. El caso de la universidad abierta de cataluña

La irrupción en los últimos años de nuevas formas de institudonalización de la Administración pública, respecto a las tradicionalmente descritas en las tipologías recogidas en los manuales de derecho administrativo, es una realidad evidente. La categoría de Administración institucional¹ es ya insuficiente para dar cuenta de toda la variada gama de entes o formas organizativas, por lo menos de manera que constituya un concepto riguroso con la suficiente capacidad explicativa. La combinación de elementos característicos, hasta ahora, de las personas jurídicas privadas con los que eran tradicionales de las administraciones, en una hibridación que innova unas y otras, está dando lugar a una diversidad de organizaciones bastante extensa. Parece que hasta la categoría de las administraciones independientes (de la cual obviamente aún no hay una formulación doctrinal acabada) tampoco es adecuada para englobar entes que escapan a su vei del concepto de Administración institucional. La descentralización política operada en nuestro Estado amplifica esta capacidad de innovación organizativa que está demostrando la Administración pública.

Un ejemplo reciente se encuentra en la Universidad Abierta de Cataluña (UOC), reconocida por la Ley 3/1995, de 6 de abril. El proceso seguido para la creación de la UOC, así como la fórmula jurídica utilizada para su personificación, con un régimen jurídico atfpico, llevan a preguntarnos si nos encontramos en presencia de un ente instrumental de la Administración, o si se trata de un tertium genus, o de un híbrido, si es posible o una persona jurídica privada. La peculiaridad, que provoca el interés, y los interrogantes sobre la naturaleza y admisibilidad en nuestro ordenamiento de esta Universidad, radica en las características de su titular y la particular ordenación de la institución que deriva de esta circunstancia. El titular o entidad promotora de la UOC es una fundación privada (por cuanto se crea al amparo de la Ley catalana de fundaciones privadas, que, por otro lado, sólo permite que sean creadas por perso-Page 106nas privadas),² constituida por dos entidades privadas (la Federación Catalana de Cajas de Ahorros y la Cámara de Comercio, Industria y Navegación) y dos sociedades anónimas de capital público (Televisión de Cataluña, S. A., y Cataluña Radio, Servicio de Radiodifusión de la Generalidad, S. A.), es decir, dos entidades instrumentales, dos empresas de la Generalidad de Cataluña; además, en los estatutos de la Fundación se incluye una cláusula que permite la incorporación de la Administración de la Generalidad como patrón, directamente por sí misma sin personas instrumentales interpuestas, posibilidad que la Ley 3/1995 obliga a hacer efectiva (art. 8.3). Esta diferente naturaleza de los fundadores determina las características de la UOC, de manera que s¡ por un lado se configura como universidad privada (ya que su titular, la Fundación, se configura como entidad privada, por lo que la Universidad es «reconocida», como se hace con las privadas, por la Ley que la dota de un estatuto jurídico similar, en gran parte, al propio de las universidades privadas), la presencia, o participación, de personas jurídicas derivadas de la Administración pública entre los fundadores, así como el hecho de estar sostenida, en parte, por fondos públicos, determina que su ordenamiento contenga elementos característicos de las universidades públicas, especialmente instrumentos de control e intervención públicos que, a priori, parecen difícilmente compatibles con el concepto de universidad privada. El resultado, no previsto en el sistema universitario articulado en la Ley orgánica de reforma universitaria (LRU), es el establecimiento de una universidad formalmente privada, pero con un régimen jurídico mixto o híbrido; se crea, pues, una universidad que no coincide con ninguno de los modelos definidos en la LRU y nace bajo el impulso de una fundación en la que participan entes instrumentales de los poderes públicos, a la que, además, se puede incorporar en cualquier momento la Administración pública territorial. La utilización de estas técnicas organizativas plantea distintas cuestiones, debido a su falta de encaje con las fórmulas tradicionalmente utilizadas por la Administración.

Una primera cuestión a plantear se refiere a la posibilidad de que en el actual marco jurídico las administraciones públicas puedan crear fundaciones privadas, o cuando menos participar en su creación. La respuesta podría no ser inequívoca, o absoluta, sino admitir distintos matices, como sostener que lo pueden hacer si cumplen determinadas condiciones o considerar que la única posibilidad válida sería que lo hiciesen a través de entes instrumentales o empresas públicas; es posible, también, admitirlo sin paliativos y advirtiendo, sin embargo, de las dificultades o disfunciones que una normativa concebida para las personas jurídicas privadas puede producir en su aplicación a personas públicas. Otro orden de cuestiones se refiere a la posibilidad de que la Administración pueda crear o ser titular de una universidad privada; o si se considera que, a pesar de que aparezca como universidad privada, en realidad consrituye un nuevo tipo de universidad estructurada bajo una mixtificación de principios propios de las universidades públicas y privadas; también tenemos que preguntarnos si esta tercera categoría de universidad mixta esPage 107 posible en el marco normativo actual, si la vía escogida para la creación es adecuada y si cabe dentro de la competencia autonómica.

La regulación de la UOC puede plantear, además, otras cuestiones ulteriores relativas a aspectos más concretos. Pero antes se deberán analizar los interrogantes previos sobre su naturaleza.

No existe una opinión unánime entre la doctrina civilista sobre la posibilidad de que la Administración pública cree fundaciones privadas. Algunos autores no se plantean la cuestión.³ Castán tampoco se la plantea abiertamente, a pesar de que trata las «instituciones públicas» como una categoría específica diferenciada de las formas de personificación privadas, en la que se incluyen entes similares a las fundaciones, remitiéndose al estudio que se hace de todas ellas desde el derecho público.⁴ Espín considera que las fundaciones privadas son «aquellas creadas por una persona privada»,⁵ a pesar de que más adelante admite que pueda haber fundaciones creadas por el Estado u otros entes públicos, «[...] que se estudian en derecho administrativo», de lo que se podría deducir que estas últimas no son propiamente fundaciones privadas. Otros estudios más recientes, en cambio, se inclinan por admitirlo con algún matiz, como García Valdecasas,⁶ o sin ninguno, como Lasarte.⁷ La posición más elaborada, y a mi entender más consistente, en los manuales al uso, corresponde a Lacruz y Luna,⁸ que rechazan la posibilidad con las palabras siguientes:

«Sobre todo, la figura de la fundación pública es inconciliable con el concepto genérico de fundación. En realidad, la Administración no puede ser titular de una fundación, del mismo modo que una persona física o una sociedad anónima no pueden ser titulares de una fundación. He aquí por qué no puede haber «fundaciones públicas» en el sentido que se le suele dar a esta palabra, es decir, como tratándose de verdaderas fundaciones de las contempladas en el Código Civil: porque la fundación es su propio sujeto, y entonces no puede tener ulterior connotación de pública o privada: es ella y nada más [...]. La fundación, por su propio concepto, es una persona, privada de interés público [...] o general.»⁹

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La conclusión es que la fundación, desde que existe legalmente, no depende del fundador; es una organización al servicio de una finalidad, expresada en la voluntad fundacional, sobre una base patrimonial, que no puede ser instrumento de nadie, sólo de ella misma. La doctrina más especializada en el estudio de las fundaciones, por su lado, rechaza, en general, que se puedan crear por personas jurídicas públicas, o cuando menos considera que existe una diferencia substancial entre las fundaciones privadas, reservadas a los particulares, y las organizaciones de estructura aparentemente similar creadas por los poderes públicos. Así se pronuncian Badenes Gasset,¹⁰ de Lorenzo García,¹¹ Alda Morales,¹² de Prada,¹³ Vilaseca i Marcet¹⁴ y también algunos administrativistas.¹⁵ Sin embargo, es preciso indicar que la doctrina habituatmente toma como referencia a las fundaciones culturales y benéficas reguladas, en el momento en que los distintos autores se pronuncian, por una normativa dispersa y normalmente de talante reglamentario, en parte dictada durante el siglo pasado. Se podría pensar, pues, que es este modelo de fundación, que por otro lado constituye el molde clásico de la institución, el que parece excluir su creación por las personas públicas, lo cual no impide que pueda crearse un tipo específico de fundación a la cual se incorporen las mismas o que puedan llegar a crearlas. Así lo admite también algún autor, entendiendo que esta modalidad de fundación exigiría su reconocimiento por ley que debería establecer un régimen específico para esta institución.¹⁶

Una de las razones desde el punto de vista jurídico para oponerse a las fundaciones privadas como instrumento de la Administración se puede encontrar en la configuración que la Constitución española hace del derecho de fundación como derecho fundamental. A pesar de que la jurisprudencia constitucional haya reconocido a las personas públicas la titularidad de un derecho fundamental como es el del art. 24 CE,¹⁷ la opinión más extendida entre la doctrina es que sólo los particulares pueden ser titulares de derechos fundamentales, a pesar de que empieza a matizarse en el sentido de admitirlo en casos concretos. Se podría pensar que lasPage 109 personas jurídicas públicas también ejercen otro derecho fundamental, el de asociación (are. 22 CE), cuando constituyen sociedades metcantiles. Pero es dudoso que estas últimas figuren entre las asociaciones a las que se refiere el art. 22 CE.¹⁸ Sin embargo, tampoco obstaculiza que se pueda reconocer capacidad a las administraciones públicas para crear fundaciones, de la misma manera que pueden crear asociaciones, no tanto como reconocimiento o extensión de un derecho fundamental, sino como ordenación de la potestad organizativa, a través de la ley, lo cual no priva de sentido al reconocimiento que como derecho fundamental figura en el art. 34 CE a favor de las personas privadas.

La posible discusión sobre la creación de fundaciones privadas por las administraciones públicas se convierte en gran parte en estéril después de la Ley 30/1994, de 24 de noviembre, de fundaciones y de incentivos fiscales. Su art. 6.1 dispone: «Podrán constituir fundaciones las personas físicas y las personas jurídicas, sean éstas públicas o privadas.»

La innovación normativa de este precepto, puesta en relieve por la doctrina,¹⁹ radica precisamente en la admisión expresa de la posibilidad de creación de fundaciones por las personas jurídicas públicas, cuestión objeto de polémica durante la tramitación del proyecto de ley.²⁰

Sin embargo, el reconocimiento recogido en este precepto no resuelve definitivamente la cuestión, sino que la polémica se reabre en otra dirección, que es la de su adecuación al sistema de distribución de competencias en nuestro Estado. Son distintas las comunidades autónomas que han legislado sobre fundaciones, «privadas» en su mayoría, legislación que en algún caso contradice la Ley 30/1994, como pasa en la Ley catalana de fundaciones privadas, cuyo art. 1, sobre la cuestión que nos interesa dice que:

Se rigen por la presente Ley las fundaciones privadas a las cuales se refiere el artículo 9, apartado 24, del Estatuto de autonomía de Cataluña, constituidas en el ejercicio del derecho de fundación reconocido en la Constitución por las personas naturales o jurídicas y privadas que afecten un patrimonio en la realización, sin afón de lucro, de finalidades de interés general y que ejerzan sus funciones principalmente en Cataluña.

La disposición final primera de la Ley de fundaciones y de incentivos fiscales establece que el art. 6.1 de la Ley es «de aplicación plena» en virtud de la competencia reservada al Estado en el art. 149.1.1 CE.

Antes de la promulgación de esta Ley, voces significadas²¹ ya habían justificado en este título la viabilidad de una norma de estas características, que permitiesePage 110 sortear el obstáculo que representan las previsiones competenciales estatutarias específicas sobre fundaciones.

Nos podríamos preguntar si el encuadre competencial en el art. 149.1.1 CE es el correcto cuando se refiere al reconocimiento de capacidad a las personas jurídicas públicas para crear fundaciones, puesto que en este caso no se hace una regulación de las condiciones básicas de un derecho fundamental, sino del alcance de la potestad de autoorganización de la Administración, por lo que parecería mejor in-cardinar esta regulación en el art. 149.1.18; o incluso, en legislación civil, si se cree que debe contemplarse desde la perspectiva del tráfico jurídico privado, por cuanto puede incidir en el mismo.

Es preciso remarcar que ninguna comunidad autónoma ha discutido en vía de recurso la Ley 30/1994, aceptando, en consecuencia, la afectación que ésta produce sobre su propio ordenamiento.

Desde una posición positivista, la innovación introducida por la legislación estatal demostraría que la no inclusión de las personas jurídicas públicas en el art. 1 de la Ley catalana de fundaciones privadas constituiría una opción coyuntural del legislador, no exigida ni por la Constitución ni por la naturaleza de la institución, modificable en el futuro.

Parece más consistente basar las objeciones al uso por las administraciones públicas del derecho de fundación en la dificultad de encajar las reglas o principios de !a organización y de la actividad administrativa con algunos de los rasgos característicos de la fundación en la construcción tradicional que de ella se ha hecho, y que se mantienen en la Ley 30/3994, rasgos que la doctrina ha tratado como esenciales, de maneta que su supresión desvirtuaría totalmente la imagen de la institución. Esto obligaría a que la ley estableciese un régimen especial para las fundaciones de creación pública, o al menos una adaptación de las normas generales de las fundaciones a las características de la Administración. Pero el caso es que la Ley 30/1994 no contempla la adaptación o modulación de sus reglas por tal razon en ningún momento de su articulado. Es preciso añadir que el establecimiento de un régimen diferenciado para las fundaciones públicas hubiese suscitado, de haberse producido, la pregunta de si esta figura entrañaba una naturaleza distinta y, por tanto, se trataba de una fundación sur generis, sustancialmente diferente de las fundaciones privadas.

La adaptación es precisa, por ejemplo, en la figura del protectorado, institución pública de control de la fundación. No tiene sentido que la Administración utilice esta técnica de control para saber si la fundación pública se desvía de las finalidades para las que ella misma la creó, ya que en el orden administrativo interno el control está instrumentado por otros medios o técnicas. La segunda característica de las fundaciones privadas aún más difícilmente compatible con la titularidad pública de éstas es que, mientras el negocio jurídico de creación de la fundación es irrevocable, por lo que es preciso controlar que no se produzcan desviaciones respecto a él, en cambio, en el ámbito administrativo, no existen afectaciones permanentes del patrimonio, sino que el destino de éste y la forma de gestionarlo puede variar, siempre que se adecué al interés público y se efectúe de acuerdo con las normas legales. Tampoco tiene sentido en relación con las fundaciones creadas por adminisrra-ciones públicas, o requiere algún tipo de modulación, la posibilidad de intervención administrativa temporal de la gestión (arr. 34), la gratuidad de los cargos (art.Page 111 13.4) o las limitaciones sobre disposición de bienes (art. 19), o las normas sobre responsabilidad de la fundación (arr. 15).

Podríamos también interrogarnos sobre la justificación de la necesidad de utilizar otras fórmulas organizativas diferentes de las existentes si éstas, en la diversidad actual, son ya suficientes para garantizar la satisfacción de los intereses públicos, interrogante de alcance mucho más general que el caso al que nos limitamos en este trabajo, ya que se ha abordado por la doctrina más autorizada en distintas ocasiones.

Debe recordarse que la Administración ya dispone de una forma organizativa que tiene el mismo origen que las fundaciones (la idea de umversitas rerurri), como son los organismos autónomos, cuya organización además confiere un margen de libertad, en el momento de configurar su organización, más amplio que el que permite la figura de la fundación y, por otro lado, la afectación del patrimonio no resulta tan rígida. Por tanto, podríamos pensar que, como criterio general, ni resulta útil ni tiene interés para la Administración acudir a la figura de la fundación privada.

Lo que sí podría tener sentido en algún momento es que la Administración colaborase o incluso participase en alguna fundación ya creada, los fines de la cual coincidiesen con los públicos, o conviniese coadyuvar a su realización. Esta colaboración también podría realizarse a través de la financiación y la forma usual sería la subvención, que obviamente puede incluir el condicionamiento del uso de recursos entregados a la entidad privada, y de esta manera incidir en su actividad. Incluso puede haber una mayor implicación en el desarrollo de la actividad de la fundación, sin menospreciar su independencia orgánica ni distorsionar la voluntad de los fundadores, como puede ser la celebración de conciertos con la entidad o la constitución de consorcios, de manera que la actuación de aquella sea el resultado de la confluencia de voluntades con la Administración. En la realidad encontramos ejemplos de todos estos tipos de colaboración. Si existen tales fórmulas, ¿por qué se recurre a la creación de una fundación privada?

La participación de la Administración en fundaciones privadas parece no tener, pues, justificación, si ya existen fórmulas en el ordenamiento jurídico administrativo que permiten canalizar la actuación administrativa de manera análoga. También se puede plantear de forma contraria: la asociación de personas privadas en el ejercicio de competencias por parte de la Administración, para lo que existen hoy en día instrumentos o canales legales suficientes.

Puede alegarse, en contra de lo que se ha dicho hasta aquí, que existen algunos ejemplos²² de fundaciones privadas en las que el patrón es la Administración del Estado. Pero son casos muy aislados, bien creados por ley o bien resultado de la intervención de fundaciones privadas existentes, para la gestión de patrimonios privados afectados, cuando su anterior titular los ha transferido al Estado para que los administre y vele por el cumplimiento de la finalidad a que están afectados²³ con un régimen jurídico peculiar.

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Si bien se pueden plantear dudas consistentes sobre la necesidad y legalidad de la incorporación de la Administración a una fundación en calidad de fundadora, la cuestión puede merecer otro planteamiento cuando la intervención de la Administración en estas instituciones se vehicula a través de sociedades mercantiles públicas. En este caso, la Administración adopta en su actividad la «veste» de una persona jurídica privada, sorteando, aparentemente, algunas de las dificultades de conciliación entre la legislación sobre fundaciones y las características de la Administración pública.

Y digo que se evita aparentemente porque es válido preguntarse si, a pesar de que las sociedades mercantiles de capital público aparezcan como personas jurídicas privadas, son realmente tales. Si se adopta el punto de vista expresado por García de Enterría y Ramón Fernández,²⁴ la forma de personificación y el régimen jurídico al que se somete su actividad no son elementos suficientes para desvirtuar la realidad de que se trata de entes instrumentales de la Administración pública, unidos a ésta, por tanto, a través de una relación de instrumentalidad comparable a la que es característica de los organismos autónomos. Pero la existencia de esta relación de instrumentalidad, aceptada por la generalidad de la doctrina además de los autores citados,²⁵ da pie a interrogarse sobre la naturaleza de estas entidades, incluso sobre su consideración como «poder público»²⁶ en algunos casos y sobre los problemas relativos a su control; la sumisión de su actividad, en términos generales (y a menudo se exceptúan algunos aspectos de la misma que dan lugar a regímenes híbridos),²⁷ al derecho privado no presenta dudas y no se puede pretender que en esta actividad externa se vean sujetas a las mismas limitaciones que recaen sobre las administraciones matrices, junto con los condicionamientos legales que todavía sufren las empresas mercantiles en sus distintas formas.²⁸ Por tanto, en el caso examinado, las dificultades de encaje que se pueden producir entre la regulación dePage 113 las fundaciones privadas y su participación por administraciones públicas pueden superarse cuando esta participación se produce a través de entidades instrumentales. A pesar de todo, ante la posibilidad de la creación de fundaciones privadas por empresas públicas con la pretensión de sustraerse a controles y limitaciones sobre su actividad (podemos pensar, por ejemplo, en algunas de las prescripciones de la Ley 4/1988, del estatuto de la empresa pública catalana, y en la disposición adicional sexta de la Ley de contratos de las administraciones públicas), se deberían articular algunas cautelas.

Ahora bien, ¿se puede conjugar la participación de sociedades públicas en fundaciones con la existencia de un protectorado público? Esto supondría someterlas a otro control además de aquél al que ya están sujetas por su vinculación a la Administración. Pero por su carácter de control limitado, con una finalidad específica o puntual, parece conciliable con otro u otros que ya se les apliquen. Por lo que se refiere a la irrevocabilidad del negocio fundacional, de la declaración de voluntad inicial de crear la fundación, tampoco creo que pueda representar un obstáculo, puesto que la Ley de fundaciones y de incentivos fiscales lo que sí admite con más flexibilidad que antes es la modificación de los estatutos fundacionales, hasta llegar incluso a la extinción de la entidad. Por tanto, la sociedad pública podría incluso llegar a abandonar la fundación si cambia de criterio respecto a su interés de participar en la misma.

Las dudas serían menores cuando la Administración se incorporase a una fundación existente o cuando concurre en la creación con personas jurídicas estrictamente privadas.

Aplicando las anteriores consideraciones al caso concreto de la Fundación impulsora de la UOC, tendríamos que concluir que el uso de la vía escogida por la Generalidad, a través de sus empresas filiales, se ajusta al marco normativo vigente, a pesar de que la falta de normas que adapten el régimen jurídico de las fundaciones a la presencia entre los fundadores de entes instrumentales de la Administración podría provocar alguna distorsión en el funcionamiento de la Fundación. Otro interrogante es si existe una justificación suficiente para la elección de este modelo de gestión. La razón aducida es la de que se trata de «una formulación jurídica pensada para la especial naturaleza de la enseñanza a distancia, que le permite un funcionamiento flexible, ágil y con óptima utilización de los recursos usados» (exposición de motivos de la Ley 3/1995). Se puede suponer que existe, además, la voluntad de compartir la gestión con las entidades privadas que concurren en la Fundación. Por lo que se refiere al primer orden de razones, acostumbra a ser el argumento habitualmente invocado para utilizar las formas privadas de personificación para la actividad administrativa, de manera que aparece como una fórmula rutinaria de la que es difícil conocer hasta qué punto obedece a la realidad si no va acompañada por una información más concreta.²⁹ Por lo que se refiere a la segunda razón, tampoco parece necesario recurrir a la figura de la fundación, ya que, como se ha indicado, existían otras posibilidades.

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Establecidas las anteriores premisas, es preciso examinar la configuración institucional de la UOC para determinar si se trata realmente de una universidad privada o constituye una mixtificación entre las dos clases de universidad definidas por la Ley de reforma universitaria (LRU), y en el caso de que sea así, si encaja con ésta. También es preciso preguntarse sobre la posibilidad de que los entes públicos puedan ser titulares de universidades privadas. La reflexión sobre esta cuestión no implica prejuzgar que la UOC sea una universidad privada en sentido estricto, porque a pesar de que la fórmula utilizada para su «reconocimiento» y la configuración legal dada se adapte en términos generales al esquema utilizado hasta el momento por las universidades privadas, existen elementos diferenciales que obligan a interrogarse sobre su encasillamiento en esta clase de universidades. Antes de entrar en el examen concreto de la naturaleza de la UOC, se deberá considerar esta cuestión de carácter más general sobre la posibilidad de creación de universidades privadas por los poderes públicos.

Una primera constatación que tiene que hacerse a partir de la ordenación establecida por la LRU es que las dos clases de universidad son excluyentes y se someten a regímenes jurídicos diferentes aunque tengan algunos elementos en común.

En principio, las universidades privadas se rigen por lo que dispone el título VIII de la LRU, según su art. 57. Sin embargo, de acuerdo con Souvirón,³⁰ otras disposiciones de la LRU también son aplicables, concretamente las contenidas en el título preliminar, salvo que entren en contradicción con lo que expresamente se establece en el título VIII. En cambio, no lo son las relativas a organización, profesorado y financiación, aspectos que quedarían a la libre disponibilidad de la universidad privada; es decir, en este caso el titular respectivo actuaría en un marco de libertad, concretamente la libertad de creación de centros docentes. Las universidades privadas no tienen que imitar, por tanto, la organización establecida respecto a las públicas en la LRU y, en consecuencia, su relación con el titular no tiene que ser la misma que existe entre las universidades públicas y el poder territorial titular. Pero, además, la diferencia no se halla sólo en la posición que el titular de una universidad privada puede adoptar respecto a ésta {el alcance de los poderes de aquél y correlativas obligaciones o sujeciones de ésta), sino en la relación de unas y otras universidades con la Administración. El reconocimiento de la autonomía universitaria conlleva un determinado régimen organizativo para las universidades públicas, cuya definición está reservada a la ley y sustraído, por tanto, de su determinación por decisiones administrativas individuales del ente titular, como podría suceder si la Administración fuese dominus de una universidad privada. Por loPage 115 tanto, la Administración no puede eludir el marco de sus relaciones con la universidad fijado por la LRU. En definitiva, la titularidad de la universidad determina la condición de ésta y su régimen jurídico. La LRU no tiene una definición del carácter público o privado de los centros universitarios como la del art. 10 de la LODE («Son centros públicos aquellos cuyo titular sea un poder público. Son centros privados aquellos cuyo titular sea una persona física o jurídica de carácter privado») que ha sido interpretado como «[...] la imposibilidad, a diferencia de la regulación de la LOECE, de que las personas jurídicas públicas puedan fundar centros privados»,³¹ pero se puede considerar implícita en el diseño de la LRU.³² Este planteamiento sería coherente con la idea de que la Administración, cuando crea un centro docente, no actúa en ejercicio de la libertad de creación de centros docentes (derecho fundamental), o de una iniciativa económica, sino ejerciendo una competencia educativa en las condiciones que fija la Ley.

En las universidades públicas se da, por otro lado, la peculiaridad de la participación de la sociedad a través de un órgano de representación, el Consejo Social, el cual no existe en las privadas. Por tanto, el marco legal ciñe tanto a la universidad como a la Administración de manera que ésta sólo puede tener los poderes que la ley le reconoce sobre las universidades públicas, así como respecro a las privadas, aunque en este caso para no afectar a la libertad de enseñanza. Al contrario, no puede renunciar a los poderes que le reconoce la Ley respecto a la universidad pública, porque se trata de funciones o competencias obligatorias e irrenunciables. Este régimen organizativo no es modificable, disponible, ni por la Administración titular ni por la universidad. En cambio, el poder de organización del titular, en las universidades privadas, no está sujeto a límites por la LRU, sin perjuicio de que se exijan unas condiciones materiales y un número de profesores mínimos para obtener el reconocimiento como universidad, condicionamiento que no afecta al posterior desarrollo del poder de decisión autónomo. Si la Administración pudiese crear también universidades privadas, además de la confusión que produciría en los ciudadanos,³³ estaría en disposición de situarlas en un régimen de dependencia más acentuado que el que tienen respecto a ella misma las universidades públicas, desdibujando o alterando sustancialmente el papel que corresponde a la Administración respecto a las universidades. No se puede considerar ni una laguna ni una imprevisión de la LRU, sino una posibilidad que ésta no contempla porque no quiere. La autonomía universitaria obliga a configurar a las universidades públicas como entes institucionales con un régimen peculiar, que conlleva un grado de dependencia inferior al que es característico de los organismos autónomos respecto a las administraciones a la que están adscritos. Pero, como ya sabemos, la autonomía es siempre limitada y subsisten poderes en manos de la Administración respecto a las universidades, así como queda reservada a la ley la configuración de la organización de la universidad (en dos niveles, como universidad pública en ge-Page 116neral, de acuerdo con la LRU, y como universidad concreta, según la Ley de creación). Por tanto, ni el Estado ni la comunidad autónoma pueden ser titulares de las universidades que la LRU califica como privadas o, en otras palabras, no pueden utilizar esta vía para sustraerse al régimen propio de las universidades públicas.

Por otro lado, la creación de universidades públicas debe ajustarse necesariamente a la programación general de la enseñanza superior; no obedece a una decisión incondicionada de ejercer una iniciativa en la actividad económica, ai amparo del artículo 128 CE, como si se tratase de una empresa de mercado (caso en el que el Estado, o la comunidad autónoma, podría disponer de margen de libertad para escoger la forma de ejercicio); ni se trata de un servicio público en sentido estricto, con libertad de elección de las formas de prestación, a la vista del diseño de la LRU.³⁴

El planteamiento puede ser diferente cuando el Estado o la comunidad autónoma participa en la creación de una universidad privada, sin ser ellos los titulares exclusivos, como es el caso de la UOC. Entonces, si el Estado o la comunidad autónoma no tienen capacidad para determinar las decisiones que el titular adopte, sino que su participación es sólo minoritaria, la valoración no es la misma. Pero es preciso que la compartimentación de la titularidad de una universidad privada con un ente público no otorgue a éste ninguna posición predominante. La admisibilidad de este supuesto no deja de ser problemática, pero sería aceptable, a pesar de que no tiene mucho sentido. La situación sería equivalente a la de subvención pública de una universidad privada (no contemplada por la LRU), con la consiguiente capacidad de controlar el uso de los fondos atribuidos. No parece que éste sea ei caso de la UOC, según el artículo 8.3: «El Gobierno de la Generalidad tiene que designar a sus representantes en el Patronato de la Fundación para la Universidad Abierta de Cataluña. Esta representación tiene que ser en todo momento mayoritaria.»

Por tanto, la Ley obliga al Gobierno a ejercer la facultad que le reconocen los estatutos de la Fundación e incorporarse al Patronato, por sí mismo, y sin perjuicio de la continuidad de las entidades instrumentales fundadoras. Pero no resulta claro cómo tiene que entenderse la exigencia de que «esta representación» sea mayoritaria. ¿Se refiere sólo a la del Gobierno directamente? ¿O se puede suponer válidamente que se refiere a la representación pública en conjunto, incluyendo por tanto la representación indirecta que se produce a través de las entidades instrumentales? ¿No afecta al carácter público o privado de la Universidad esta representación mayoritaria de la Administración, situación diferente en el momento de promover la UOC? Según mi parecer, la titularidad pública y en consecuencia el carácterPage 117 público de la Universidad queda entonces más en evidencia, poniendo en crisis el ordenamiento establecido en la misma Ley 3/1995.

Con independencia del debate sobre la naturaleza, o el encuadramiento, público o privado, de la Fundación promotora, y titular, de la UOC, es preciso examinar la concreta configuración que de ésta se hace para incluirla en alguno de los tipos de universidad previstos en la LRU, o calificarla como tertium genus. Pero antes de entrar en un examen más pormenorizado conviene exponer cuál ha sido la génesis y justificación aducida para la creación de una universidad de estas características.

El rasgo definidor de la UOC, independientemente de su formulación jurídica, radica en que se trata de una universidad a distancia, es decir, una universidad cuyos estudios son impartidos a los alumnos sin requerir la presencia de éstos en unas instalaciones y aulas fijas concentrados en un espacio físico delimitado y exclusivo.

La falta de acuerdo sobre el traspaso de la UNED a la Generalidad, basándose en que su ámbito de actuación se extiende por todo el territorio estatal, y la consideración de la existencia de una necesidad social de esta clase de enseñanzas llevan al Parlamento de Cataluña a adoptar una moción en la que se insta al Gobierno «a tomar las medidas pertinentes para consolidar un sistema de enseñanza universitaria a distancia propio y más adecuado a la realidad social contemporánea». Considerando que existe un vacío legal sobre la creación y regulación de universidades no presenciales en la LRU, el Gobierno de la Generalidad entiende que no hay ningún obstáculo para que la comunidad autónoma con plenas competencias en materia de enseñanza ejerza su potestad legislativa e introduzca esta regulación. Pero la opción seguida no ha sido la de establecer previamente un marco legal general propio que regule esta clase de enseñanza universitaria, sino la de una ley singular institucional que dé cobertura a la UOC, siguiendo una de las vías previstas en la LRU. La posibilidad de organizar un servicio de enseñanza a distancia para las comunidades autónomas que tienen el máximo nivel de competencias educativas ya había sido admitida en laSTC 154/1985, de 12 de noviembre, sobre el Instituto Gallego de Bachillerato a Distancia, pero condicionándolo a la firma de convenios cuando la enseñanza sobrepase el ámbito territorial de la comunidad autónoma, problemática salvada en el caso de la UOC, ya que circunscribe su actuación a Cataluña. Pero es preciso no olvidar los estrechísimos márgenes que el Tribunal Constitucional deja a la potestad legislativa autonómica en materia universitaria.³⁵

Entrando en el análisis de la Ley, es preciso señalar de entrada que ésta utiliza la fórmula de «reconocimiento» de la Universidad, que es la que se utiliza respecto a fas universidades privadas, a diferencia de las públicas, que son «creadas». En ningún momento del articulado se califica expresamente a la Universidad como privada, a pesar de que la no utilización de este calificativo no es necesariamente indica-Page 118tiva, ya que en el caso de la Universidad Ramón Llull, reconocida por la Ley 12/1991, de 10 de mayo (LRRL), tampoco se utilizaba, como tampoco se utilizaba el contrario en las leyes de creación de universidades públicas en Cataluña; cabe indicar que aquí se produce una diferencia respecto al criterio seguido en las leyes estatales de reconocimiento de universidades privadas, que las califican formalmente de tales.

Otra constatación que resulta de la inicial comparación entre la regulación de la UOC y la seguida hasta ahora con otras universidades, públicas y privadas, es la de que aquélla es más extensa, al regular, por un lado, aspectos que en las universidades privadas corresponde determinar a sus titulares, u órganos de gobierno, si se da el caso, y por otro establecer técnicas de control inicialmente incompatibles con el carácter, y posición frente a la Administración, de una universidad privada; también se diferencia de la regulación característica de las leyes de creación de las universidades públicas al contemplar aspectos organizativos y de funcionamiento que aquéllas no contienen, porque lo hacen la LR.U y su despliegue reglamentario. Finalmente, la Ley 3/1996 regula peculiaridades de la UOC debidas al carácter de universidad no presencial.

Veamos seguidamente los rasgos más destacados de la ordenación de la UOC.

Como hemos podido ver, en la ordenación de la UOC confluyen dos perspectivas que podrían ser contradictorias. Se presenta, se institucionaliza formalmente,Page 129 como universidad privada, pero se aparta del modelo propio de ésta, por cuanto su dominus es una persona jurídica en cuyo órgano rector la participación pública es mayoritaria. La UOC se crea porque hay un interés público en su existencia y responde a una necesidad social; no se crea, por contra, para ofrecer unas enseñanzas bajo el prisma de unas determinadas convicciones o creencias religiosas o filosóficas (el «ideario»), finalidad incompatible con la participación pública en la titularidad de la institución, ni por afán de lucro, ya que la limitación que recae sobre los precios de las matrículas lo hace prácticamente ilusorio. Además, y como consecuencia, su financiación se hace, en parte, con recursos públicos. El resultado es una universidad que no puede ser considerada estrictamente privada, tanro por la presencia de la Administración detrás de ella, como por el ordenamiento que se establece. La consecuencia es que el régimen jurídico de la UOC aparece impregnado de normas de derecho público y se instrumentan (con imprecisiones y deficiencias, ya que no se determinan sus efectos) controles o intervenciones públicas sobre su organización y actividad.

Pero tampoco constituye una universidad pública en los términos en que ésta se configura en la LRU y que son los únicos posibles, en tanto que a través de ésta se fija el marco general y se determina el alcance de la autonomía universitaria por imperativo constitucional. Es posible que la autonomía universitaria en la UOC quede intacta, porque la Ley por sí misma, directamente, no la disminuye, pero depende excesivamente del posterior desarrollo reglamentario organizativo (utilizado este término en sentido no estricto, ya que se trata de «normas» internas del patronato, no de un reglamento de la Administración) la preservación de la autonomía universitaria.

La UOC se encuentra en una situación diferente a la de las universidades públicas respecto a la Administración, y si resulta discutible calificar su posición como de mayor subordinación en lo que se refiere a los mecanismos de control o «tutela» establecidos, es decir, en relación con la Administración como organización «externa» a la UOC, en cambio no existen ni regulación legal ni garantías de un ámbito de autonomía respecto a la Administración como dominust como titular de una universidad privada. La autoorganización de la comunidad universitaria, el ámbito de autodeterminación que le corresponde en una universidad pública, no aparece garantizado, en este caso, a nivel legal.

¿No hubiese sido más respetuoso con el marco normativo vigente crearla como universidad pública? ¿O regular previamenre, por ley obviamente, dada la laguna de la LRU, la enseñanza no presencial? La mayor flexibilidad o agilidad en el funcionamiento que aparece como argumento para justificar la fórmula de personificación utilizada puede afectar a aspectos que están ordenados en la LRU, la cual configura o bien un estatuto determinado (profesorado, alumnado), o bien un régimen organizativo concreto, por razón de la autonomía universitaria; el condicionamiento, y la rigidez, que puede resultar de este ordenamiento para una universidad pública resulta necesario para preservar este «derecho fundamental» (según el Tribunal Constitucional) o garantía de la institución (por parte de la doctrina). En otros aspectos (patrimonio, contratación, gestión presupuestaria), el grado de flexibilidad de las universidades públicas es bastante alto, por lo cual parece que la flexibilidad se reivindica en aquellos aspectos en los que la rigidez oPage 130 condicionamiento es superior, pera que precisamente tienen que ser más «resistentes» a la supresión de los límites legales por su vinculación a la autonomía universitaria, que no puede quedar al arbitrio de decisiones singulares.

La mixtificación o hibridación entre formas de actividad pública y formas privadas en el caso de las universidades es más difícil tanto por la existencia de una ley general que determina, y coarta, las competencias públicas (y la forma, y organización, de su ejercicio), como por la posible afectación a un derecho fundamental (o una garantía institucional, según la posición que se adopte) de características muy determinadas, por lo que la vía utilizada no puede quedar exenta de dudas sobre su corrección, salvo que se considere que la UOC, a pesar de que aparezca como «reconocida», y no creada, y a pesar de la afirmación contraria de su exposición de motivos, no es una universidad privada, calificativo que, por otro lado, no se utiliza en el articulado de la Ley 3/1995> sino pública.

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[1] Véase el rechazo de Santamaría Pastor a esta expresión, que prefiere la de «personificaciones instrumentales de los entes públicos», en su manual Fundamentos de derecho administrativo /, Centro de Estudios Ramón Areces, S. A., Madrid, primera reimpresión, enero de 1991. Resulta imprescindible tener en cuenta las distintas reflexiones contenidas en la obra colectiva Administración Instrumental Libro homenaje a M. F. Clavero Arévalo, Civitas, Madrid, 1994, en el que se ponen de manifiesto las dificultades conceptuales y dasificatorias, además de la variedad y relevancia de los problemas originados por la extensísima gama de entidades y la diversidad de sus regímenes jurídicos.

[2] A pesar de que la Ley 30/1994, de 24 de noviembre, de fundaciones y de incentivos fiscales, ya hubiese entrado en vigor y fuese aplicable, y pudiese considerarse, como se veri más adelante, la norma que posibilita sin ningún género de duda la creación de una fundación privada por encidades dependientes de la Administración.

[3] Diez-Picazo, L., y Gullón Ballesteros, Sistema de derecho civil, Tecnos, Madrid, 1983, 4° ed., vo!. 1, pág. 670 y ss. £1 primero, en cambio, se muestra contrario al reconocimiento de capacidad a los entes públicos para crear fundaciones en Derecho de fundaciones en España.

[4] Castán Tobeñas, J., Derecho civil común y foral, vol. I, Reus, Madrid, 1989.

[5] Espín Cánovas, D., Derecho civil español, vol. I, Revista de Derecho Privado, Madrid, 7' ed., píg. 408.

[6] García Valdecasas, G., Pane general de derecho civil español, Civitas, Madrid, 19S3, pág. 273-274.

[7] Lasarte, C, Principios de derecho civil, Trivium, Madrid, 1993, pág. 344. Es preciso decir que se refiere a la cuestión a la vista del proyecto de ley que daría lugar a la Ley 30/1994. También Puig Salellas, más recientemente, reformulando el concepto de fundación a la vista de la evolución sufrida por la institución en la práctica; véase «Sobre el concepto de Fundación», Autonomies, núm. 21.

[8] Lacruz Berdejo, F., Elementos de derecho civil. I, vol. 2, Bosch, Barcelona, 1990, pág. 307.

[9] Lacruz matizaría su posición (la primera edición de la obra citada en la nota anterior es de 1974), admitiendo que por ley se pudiesen crear, y regular, fundaciones privadas en una Administración pública, pero con un régimen jurídico diferenciado. Cf. Hacia un nuevo estatuto de las fundaciones, Centro de Fundaciones, Madrid, 1979, pág. 113.

[10] La fundación en derecho privado, Bosch, Barcelona, 1986, pág. 313. Considera que «en pura dogmática» no cabe hablar de fundaciones públicas porque esta supuesta figura no encaja dentro del concepto genérico de fundación.

[11] El derecho de las fundaciones, Madrid, 1993, 384.

[12] En la obra colectiva Las fundaciones y los protectorados. Centro de Fundaciones, Madrid, 1986, pág. 167.

[13] Op. cit., nota anterior, pág. 173.

[14] El derecho de fundaciones en España, Centro de Fundaciones, Madrid, pág. 90.

[15] Albi, Tratado de los modos de gestión de las Corporaciones Locales, Aguilar, Madrid, 1969, pág. 329 y ss. Merienden Reixach, a propósito de la fundación pública contemplada en el Reglamento de servicios de las corporaciones locales, de 17 de junio de 1995, afirma que no se puede identificar con las fundaciones civiles privadas debido a la existencia de diferencias sustanciales; cf. voz «fundación pública», Enciclopedia Jurídica Guitas, Madrid, 1995, pág. 3204 y ss.

[16] Cf. Lacruz, op. cit., en la nota 8.

[17] Vide STC 64/1988, de 12 de abril. Cf. Díaz Lema, j. M., «¿Tienen derechos fundamentales las personas jurídico-públicas?», RAP, núm. 109, 1989; Lasagabaster, (., «Derechos fundamentales y personas jurídicas de derecho público», en Estudios sobre la Constitución española, Civitas, 1991, Madrid, pág. 651 y ss.

[18] Fernández Farreres, C, El Derecho de asociación. Estudio específico del art. 22 de la Constitución española, Civitas, Madrid, 1988.

[19] Caffarena, )., Comentarios a la Ley d? Fundaciones y de Incentivos Fiscales, Escuela Libre-Marcial Pons-Fundación ONCE, Madrid, 1995; comentario al are. 6, pág. 48-50.

[20] Los grupos parlamentarios Popular y de Convergencia i Unió presentaron enmiendas al Proyecto de ley en este aspecto concreto, basándose en la consideración de que las personas jurídicas públicas no podían crear fundaciones privadas.

[21] Vide García de Enterría, E., «Constitución, Fundaciones y Sociedad civil», en Revista de Administración Pública, núm. 122, 1990, pág. 252; Caffarena,)., Comentario del Código Civil, Ministerio de Justicia, Madrid, 1989, pág. 238; Pifiar Mañas, J. L,, «Las fundaciones y la Constitución española», en Estudios sobre la Constitución española, Civiras, Madrid, 1991, pág, 1333.

[22] Cf. Santamaría Pastor, J. A., Fundamentos de derecho administrativo, !, Centro de Estudios Ramón Areces, Madrid, 1991, pág. 1221. Pero, como ha recordado Puig Salellas, también hay un ejemplo de uso de la figura de la fundación privada en el caso de las creadas por las universidades públicas. Op. cit., nota 7.

[23] Algunos autores, entre los civilistas, citan estos supuestos como ejemplo de fundaciones privadas en mano pública, pero para negarles precisamente el carácter de fundaciones públicas, considerando que el Estado u otros entes públicos actúan en este caso como meros ejecutores de la voluntad del fundador o fiduciario; cf. Puig Brutau, J., Fundamentos de atrecho civil, tomo 1, 2* parte, Bosch, Barcelona, 1979, pág. 656; Puig Ferriol, L, y E. Roca Trias, Fundamentos de derecho civil de Cataluña, Bosch, Barcelona, 1984, pág. 372.

[24] Cf. Curso de derecho administrativo, vol. I, Civitas, 5" ed., 1989, Madrid, pág. 417 y ss.

[25] Santamaría Pastor, J. A., op. cit,, pág. 1192. Villar Palas/, J. L, ^Tipología y derecho estatutario de las entidades instrumentales», en Administración instrumental, op. cit., pág. 159 y ss.; en la misma obra, vide Barnés Vázquez, j., «Introducción a la doctrina alemana del derecho privado administrativo», pág. 230 y ss., y Meilán Gil, j. L., «La funcionalidad de los entes instrumentales como categoría pública», pág. 972; Garrido Falla, F., «Origen y evolución de las entidades instrumentales», pig. 37 y ss.

[26] Vide Barnés, J., op. cit., pág. 238, y Meildn Gil, op cit., pág. 986-988; Villar Palasí, J. L, op. cit., pág. 162.

[27] Cf. Garrido Falla, F., op. cit., pág, 45 («[...] surgen monstruosos organismos híbridos sometidos simultáneamente al Derecho público y al privado [...]»); Baena del Alcázar, M., Organización, régimen jurídico y sector público estatal, pig. 100-101.

[28] Sobre la valoración doctrinal más reciente de la figura del derecho administrativo, vide las posiciones más críticas en Morillo Velarde, J. L, La huida del derecho administrativo, la personalidad jurídica de las administraciones públicas y el principio de eficacia. Reflexiones, pág. 1008; López Menudo, F., »EI Derecho administrativo como derecho 'especial y excepcional'», en Administración Instrumental, op. cit., pág. 566; Sala Arquer, J. A., «Huida al Derecho privado y huida del Derecho», en REDA, núm. 75, 1992, pág. 399-413. Una opción diferente, y opuesta, se podría decir, en Borrajo Iniesta, I., «El intento de huir del derecho administrativo», en REDA, núm. 78, 1993, pág. 233-249.

[29] Vide los comentarios respecco a !a eficacia como argumento habitual para crear entidades instrumentales en Morillo Velarde, op. ck., pág. 999; vide también la alusión de Garrido Falla, op. cit.,

[30] Cf. La Universidad española. Claves de su definición y régimen jurídico institucional. Universidad de Valladolid, Valladolid, 1988, pág. 194. Parece que Climenc tiene una opinión diferente, en tanto que no reconoce a las universidades privadas el derecho a la autonomía: rf- «La libertad de creación de centros docentes en la enseñanza superior», en Diez años de régimen constitucional, Tec-nos, Madrid, 1989, pág. 210.

[31] Fernández-Miranda, A., De la libertad de enseñanza al derecho a la educación, C. E. Ramón Areces, Madrid, 1982, pdg. 72.

[32] Climent parte de estos supuestos; vide op. cit., pág. 206. Souvirón, también; vide op. cit., pág. 199.

[33] Vide Garrido Falla, op. cit., pág. 45.

[34] Souvirón niega el carácter de servicio público a la enseñanza superior, a pesar del art. 1 de la LRU, de redacción equívoca, y de la opinión del Tribunal Constitucional en la Sentencia 26/1987, de 27 de febrero (FJ 4, infine), considerando que de lo que en realidad se trata es de una reserva legal para la ¡nstirucionalización de la universidad y otra para la validación oficial de los títulos, que se traducen en títulos de intervención para reglamentar, por un lado, y para controlar el cumplimiento de las normas, por otro. La coexistencia con universidades y centros privados, y la posibilidad de que todas las universidades, públicas y privadas, puedan impartir estudios no reglamentados y no acredi-tables con títulos oficiales, lo llevan a esta conclusión; op. cit. pág. 190 y 200. Climent sostiene la posición contraria, considerando que sí que se trata de servicio público; cf. op. cit., pág. 202-203.

[35] Cf. Martí Torres, R., La conflictivitat competencia!en l'ambitde l'ensenyament, Inscltuc d'Es-tudis Autonomía;, col. Estudis, núm. 12, Barcelona, 1993, pág. 204-206; Lasagabaster, I., «Enseñanza y Estado de las Autonomías», Autonomies, núm. 17, i 993, pág. 39-40.

[36] Cf. González Pérez, J., «Empresa pública y proceso», en Administración Instrumental, op. ett,, pág. 1186 y ss.

[37] Vide nota 34.

[38] Vid. Clíment, op, cit., pág. 209.

[39] Vide Suay Rincón, J., "El principio de igualdad en la jurisprudencia constitucional», en Estudios sobre la Constitución española. Homenajea E. García deEntcrria, Civitas, Madrid, 1991, pág. 852. Cf., también, García Torres, J., Jiménez Blanco, A-, Derechos fundamentales y relaciones entre particulares, Civitas, Madrid, 1986.

[40] Cf. Santaotalla, F., Derecho parlamentario español, Espasa-Calpe, Madrid, 1990, pág. 240, y la bibliografía citada allí, entre la que destaca como exposición que contiene una revisión crítica del concepto de control el trabajo de Rubio Llórente, «El control parlamentario», ahora recogido en La forma del Poder (Estudios sobre la Constitución), Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1993, pág. 241 y ss.; también resulta interesante, del mismo autor, «Relaciones del Gobierno y la Administración con las Cortes», recogido en la misma obra, pág. 265 y ss.

[41] Cf. Porras Nadales, J., «La función de gobierno y la dialéctica entre política y administración», en Gobierno y Administración en la Constitución, Dirección General de lo Contencioso del Estado, Madrid, 1986, pág. 146; Lope/. Guerra, L., "Funciones del Gobierno y dirección política", en Documentación Administrativa, núm. 215 (1988); Parejo Alfonso, L., Estado social y Administración Pública. Los postuladas constitucionales de la reforma administrativa, Cívicas, Madrid, 1983.

[42] Cf. Moles, I., y Piraren, I., Las Cortes Generales en el sistema parlamentario de gobierno, Tec-nos, Madrid, 1988, pág. 30 y ss.; Santaokifla, 1\, Manual di derecho parlamentario, Espasa Calpe, Madrid, 1991, 21 ed., pág. 245.

[43] Esto me puede llevar al debate sobre la posible existencia de una reserva de Administración, la reinstauración de un concepto de ley material en nuestro sistema o la vinculatoriedad jurídica del principio de la división de poderes, proposiciones que han recibido el rechazo generalizado entre la doctrina, a pesar de algunos matices basados principalemente en los art. 14 y 24 CE. Cf. Garrido Palla, F., «Dictamen sobre la posible inconsritucionalidad de la Ley 1/1991», en Revista de AdminiS' nación Pública, núm. 126 (1991), pág. 515; Rubio Llórente, F., op. cit., pág. 359 y ss.